5.1.7 La rendición de cuentas en México bajo el modelo de principal-agente

A nivel federal, los agentes directos del electorado son el presidente de la República y los legisladores.45 Cada seis años, los electores escogen al titular del Ejecutivo, a quien le delegan las funciones ejecutivas de gobierno.

Debido a que el electorado es un principal colectivo, enfrenta una segunda ronda de problemas de acción colectiva, esta vez para supervisar que ese agente -el Presidente- realice sus funciones con honestidad y cumpliendo el mandato de los electores. Para ello, el electorado delega a un segundo agente –el Congreso– la autoridad para fiscalizar y exigir cuentas al primer agente –el Presidente-. De esa forma, el electorado como principal colectivo desarrolla dos cadenas de delegación directa, una con el Ejecutivo y la otra con el Legislativo.

En primera instancia, los votantes pueden sancionar a sus agentes a través del voto, pero esa rendición vertical es muy débil en México por la prohibición de la reelección absoluta en el caso del Ejecutivo y de la reelección inmediata en el caso del Legislativo.

Por ello, el electorado mexicano ha sido tradicionalmente débil frente a sus agentes políticos, y el espacio para que éstos se desvíen de su mandato original es mayor que en otras democracias que sí cuentan con una conexión electoral más estrecha entre gobernados y gobernantes.

Por ello, y para supervisar de manera más eficaz al presidente de la República, y sancionarlo jurídicamente en caso de incumplimiento, los electores delegan esa tarea a los diputados federales, entre otros agentes.46 La Cámara Baja cuenta con atribuciones formales que derivan de la Constitución y de otras leyes secundarias para vigilar y sancionar al presidente. Entre las labores de vigilancia destacan la facultad para revisar la cuenta pública y el ejercicio del gasto público (art. 74), para llamar a cuentas a los servidores públicos (agentes del presidente) y para formar comisiones de investigación sobre diversos asuntos de la administración pública (art. 93).47 A su vez, el Presidente y sus agentes están obligados a informar a la ciudadanía de sus actos (informes de gobierno y glosas, publicación anual de la cuenta pública, entre otros). Así se forma el carácter dual de la rendición de cuentas en México.

Sin embargo, como la Cámara de Diputados también enfrenta problemas de acción colectiva para supervisar que la Auditoría Superior de la Federación cumpla sus atribuciones en tiempo y en forma, delega esa facultad al segundo agente, la Comisión de Vigilancia, integrada por diputados de diversos partidos, cuya función es cuidar que la Auditoría ejerza sus atribuciones de acuerdo al mandato que le ha sido encomendado por las leyes y por la propia Cámara Baja.

Las relaciones anteriores muestran que las cadenas de principal-agente en una democracia representativa son múltiples y dan lugar a mecanismos de rendición de cuentas en diferentes etapas y niveles. En el caso mexicano existen cadenas de principal-agente entre el electorado y el Presidente de la República, por un lado, y entre el electorado, la Cámara de Diputados, la Auditoría Superior de la Federación y la Comisión de Vigilancia, por el otro. Cada cadena implica mecanismos específicos de rendición de cuentas. (La gráfica 1 describe visualmente estas cadenas).

Una preocupación inherente en esta cadena múltiple de vigilancia y rendición de cuentas es quién vigila al último vigilante. Porque siempre es posible sospechar que el vigilante de la cadena actúe en beneficio propio y desvirtúe el sistema global de vigilancia. Por ejemplo, quién vigila que la Comisión de Vigilancia cumpla su papel adecuadamente, es decir, quién monitorea al monitor de la Auditoría Superior de la Federación, a su vez monitor del Ejecutivo. Hay dos soluciones teóricas para evitar una cadena ad infinitum de supervisores vigilando a otros supervisores que vigilan a su vez a otros supervisores. Una es la vigilancia mutua de pesos y contrapesos, esbozada en la rendición horizontal de O’Donnell. Si el Congreso se sobrepasa en sus funciones y facultades, el Ejecutivo puede recurrir a la Suprema Corte de Justicia para solucionar el conflicto y llamar a cuentas al Legislativo. La otra solución para evitar el ciclo infinito de vigilantes vigilando a otros vigilantes es que la cadena de rendición de cuentas sea recursiva, es decir, que siempre se vuelva al principal último del sistema político que es el electorado. Pero para que ese principal último pueda sancionar el ciclo completo de rendición de cuentas, hay que dotarlo de mayores atribuciones y sanciones electorales para que todos los agentes de rendición de cuentas, en sus diferentes etapas, actúen, finalmente, en el interés colectivo de los votantes. El mecanismo por excelencia es la reelección inmediata de los agentes políticos del sistema, sean legisladores, gobernadores o Presidente de la República.