APÉNDICE 2. INVESTIGACIONES Y ESTADÍSTICA SOBRE CORRUPCIÓN

INVESTIGACIONES Y ESTADÍSTICA SOBRE HECHOS CONCRETOS DE CORRUPCIÓN.

Pablo Zoido y Larry Chavis

Introducción

La corrupción, ¿golpea más a los sectores pobres que a la clase media? La corrupción afecta el crecimiento pero, ¿de qué modo? ¿Cuáles son las mejores políticas contra la corrupción? Las estructuras organizativas ¿afectan la capacidad de las mujeres para combatir la corrupción una vez que ellas alcanzan una porción importante de poder? ¿Dónde es peor la corrupción, en el este o el oeste de Rusia? ¿Qué instituciones colombianas son honestas y cuáles corruptas? ¿La falta de confianza de la población lleva a mayor corrupción, o es a la inversa?

Éste es el tipo de preguntas que tratan de responder hoy los científicos sociales. Aunque siguen vigentes las preguntas sobre cómo medir la corrupción o cómo mejorar las formas actuales de medición, ya nadie sostiene que la corrupción no puede medirse, o de que las evidencias son puramente impresionistas o anecdóticas. Una comprensión más profunda de cómo funciona la corrupción nos permitirá ir de las preguntas más amplias a las más específicas.

Desde 1995, cuando Transparency International publicó por primera vez su Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), ha aumentado y perfeccionado sensiblemente la cantidad de investigaciones empíricas sobre los efectos de la corrupción.

Pocos son los que siguen afirmando que la corrupción puede “aceitar las ruedas del comercio”, como sugerían Samuel Huntington y otros en la década de los 60. La demanda de datos y análisis sigue creciendo y las investigaciones empiezan a tener un impacto directo sobre la producción de políticas, como lo demuestra la inclusión de un índice de corrupción en el Millenium Challenge Account (MCA), la más reciente iniciativa en subsidios de ayuda de los Estados Unidos. La lucha contra la corrupción apenas ha empezado pero estamos comenzando a ver señales de progreso; es más fácil ahora registrar historias de éxitos, o encontrarse con un conjunto de políticas que funcionan y que apuntan a tener resultados. En suma, se están agregando a nuestro conocimiento nuevas e interesantes líneas de investigación sobre las causas y consecuencias de la corrupción.

Muchas de estas nuevas líneas de investigación pueden encontrarse en las contribuciones al Informe global de la corrupción de este año. Más abajo revisamos estas colaboraciones que pueden dividirse en tres grupos: índices de corrupción, investigación a nivel micro y estudios sobre pobreza y corrupción.

Previamente al análisis de las diversas investigaciones que más adelante se exponen, consideramos importante y coherente expresar algunos conceptos del término corrupción.

La corrupción se entiende como un conjunto de actitudes y actividades por las cuales los gobernantes y/o los funcionarios no buscan el bien común, para lo que han sido elegidos y/o nombrados en esencia, y se dedican a aprovechar los recursos del Estado para enriquecerse. es.wikipedia.org/wiki/Corrupción.

En el debate actual, corrupción suele ser entendida en términos generales como

“ todo abuso de un poder público con fines privados “ ( Transparencia Internacional 1998).

Este concepto es amplio e incluiría, entre otros los siguientes tipos de actos ilícitos:

Soborno, nepotismo, extorsión, fraude, tráfico de influencias, cohecho, favoritismo, lavado de dinero, “mordidas” a servidores públicos, etcétera.

Sin embargo, como no existe un acuerdo general en todos los países acerca del concepto corrupción, se requiere un concepto operable y que tenga dimensión empírica concreta en nuestro país, por ello se opta normalmente por dos conceptos para referirnos a la corrupción: soborno y extorsión.

El diccionario de la Lengua Española, define a estos conceptos de la siguiente manera:

Extorsión es: “ La amenaza por parte de un funcionario público al ciudadano de una medida lesiva para este si no realiza una contraprestación o pago irregular a beneficio del funcionario “.

Soborno es: “ Una suma de dinero u otro favor que se ofrece a una persona que ocupa una posición de poder o de autoridad pública, a fin de influir en sus puntos de vista o su comportamiento “

La corrupción consiste en la violación de una obligación por parte de un funcionario público (burócrata) o representante popular (político) con el objeto de obtener un beneficio personal, en forma de dinero o regalos, de la persona que lo soborna o a quien extorsiona.

Corrupción igual a monopolio de la decisión pública más discrecionalidad de la decisión pública igual a responsabilidad (en el sentido de la obligación de dar cuentas) por la decisión pública adoptada

Índices de corrupción: de la medición al impacto

Los índices de corrupción han experimentado un éxito a la vez controvertido y notable. El IPC fue el primer índice de este tipo, y es ampliamente usado para aumentar la toma de conciencia, atacar la corrupción y realizar análisis estadísticos. El IPC de 2003 brinda una nueva y reforzada mirada sobre los niveles relativos de corrupción en una buena cantidad de países.

Sujetos a análisis estadísticos, índices como el IPC han ayudado a establecer relaciones entre corrupción, crecimiento y desarrollo (véase el trabajo pionero de Paolo Mauro de 1996)2 y más recientemente al tener un impacto político directo, en particular en los subsidios de ayuda. Sin embargo, una de las principales críticas a los índices de percepción es que no reflejan la situación real de un país. Seligson, por ejemplo, subraya la necesidad de medir cuál es el porcentaje de la población que experimenta variadas formas de corrupción. Al presentar su última serie de recomendaciones sobre gestión, Kaufmann y Kraay, toman en cuenta que las mediciones objetivas pueden contener errores o ser simplemente aproximadas a lo que pretenden cuantificar. Como consecuencia, afirman, las mediciones subjetivas pueden ser tan precisas como las objetivas. Pero Kaufmann y Kraay advierten también contra el uso exclusivo de los índices de corrupción para determinar decisiones políticas, dado que su imprecisión puede llevar a una errónea clasificación de los países.

Los índices de corrupción han generado también nuevas áreas de investigación, sobre todo los modos en que la corrupción afecta a la economía y, en particular, la relación entre corrupción e inversión extranjera directa. Al estudiar el impacto de la corrupción sobre el desarrollo, Lambsdorff subraya la correlación entre altos niveles de corrupción (bajos resultados en el IPC), menores flujos anuales de capitales y también menor productividad. La corrupción puede alejar a los inversores extranjeros por su conexión con la falta de seguridad sobre los derechos de propiedad o por la “baja calidad burocrática”. Habib y Zurawicki encuentran que la corrupción está asociada con menores niveles de inversión, especialmente las provenientes del extranjero. Los inversores locales están menos afectados porque están más acostumbrados a “lidiar” con las condiciones locales, o no tienen opciones para invertir afuera. Es también importante tener en cuenta el nivel de corrupción del país de origen del inversor, dado que esto puede también impactar sobre sus decisiones de inversión.

Investigación empírica de la corrupción: de lo macro a lo micro.

Pero es en el terreno de los microestudios donde crece más rápido la investigación de la corrupción y donde resulta más apasionante. Una gran proporción de las contribuciones al informe de este año son estudios a nivel micro en una variedad de temas: desafíos de medición, el rol de la información en la lucha contra la corrupción y la participación de mujeres en el gobierno como una estrategia anticorrupción. Los microestudios del informe de este año tienen como objeto a grupos muy variados, incluyendo a las víctimas del delito, empresarios, elites y jefes de familia. Una de las áreas que presenta mayores desafíos a la investigación actual es el impacto de la corrupción en las familias pobres, de las que se trata más abajo.

Desafíos a la medición en el nivel micro

Las mediciones de corrupción entre países suelen ser criticadas porque asignar un solo resultado a todo un país puede ser, como poco, simplificador. ¿Cómo se pueden resumir las variadas percepciones sobre corrupción o gestión en países tan amplios y diversos como India, Indonesia y Rusia? En realidad, la diversidad marca la necesidad de una comprensión más profunda de cómo varía la corrupción a lo largo de un país. Dos de las contribuciones del informe de este año se ocupan de este tema.

En su estudio, Court descubre que las percepciones de corrupción en un vasto abanico de instituciones resultan muy similares en cuatro muy diferentes estados de la India. Un único resultado, afirma, puede reflejar la situación de todo el país. Desde una perspectiva diferente, Chirkova y Bowser realizaron un extensivo estudio preliminar que cubre casi la mitad de Rusia. Produjeron un mapa de la corrupción cuyos índices varían muy significativamente de una región o territorio a otro. Comprender el origen de estas variaciones es uno de los desafíos más interesantes que quedan por resolver. Tomados en conjunto, Court, Chirkova y Bowser sugieren que aunque el resultado del índice para un país puede ser un medio válido de comparación entre países, se necesita un análisis más específico para comprender sus problemas de corrupción y gobernabilidad.

Los estudios por país tienen la ventaja de poder utilizar la experiencia local e integrar sus idiosincrasias. Los trabajos de Transparencia por Colombia y de TI Bulgaria dan cuenta de lo provechoso que puede resultar este tipo de análisis. En Colombia, Transparencia por Colombia creó un índice para monitorear el desempeño de una cantidad de instituciones públicas, reuniendo los datos duros con las respuestas a encuestas. En Bulgaria, se combinaron los datos de un estudio sociológico y los de la Oficina Nacional de Auditoría para crear un índice sobre la transparencia del financiamiento de los partidos políticos. Estos nuevos enfoques integran los avances metodológicos alcanzados en la investigación de la corrupción a nivel macro con las ventajas de los sólidos estudios a nivel micro.

Estudios sobre empresarios, elites y víctimas del delito

Los análisis micro se han centrado también en múltiples países y en varios grupos sociales. Al concentrarse en las víctimas del delito, Seligson sugiere que hay una estrecha correlación entre ser víctima de corrupción y la falta de confianza en las instituciones públicas. Steen también enfoca la cuestión en su análisis de las encuestas a empresarios, gobierno y elites culturales en Rusia y en los Estados Bálticos. El principal desafío al que se enfrenta esta línea de investigación es establecer si es la corrupción la que lleva a la pérdida de confianza o a la inversa.

La contribución de Bray despliega las percepciones de los principales empresarios que toman decisiones a nivel internacional. En un estudio encargado por el Control Risks Group, Bray determina los efectos de los tratados internacionales –como la Convención Anti Sobornos de la OCDE– sobre las actitudes de los empresarios internacionales. Descubre que la nueva legislación está comenzado a tener impacto en el modo en que actúan, pero aún hay mayores beneficios a obtener de su aplicación. Subraya que muchas empresas creen que los Estados Unidos y otros países de la OCDE usan políticas indebidas para presionar políticamente y obtener ventajas en los negocios.

Corrupción e información

Si se pretende eliminar la corrupción, primero debe exponérsela. El poder de la difusión de información se vuelve obvio en la investigación sobre Uganda presentada por Reinikka y Svenson. Al hacer público el monto de los subsidios educativos entregados a los distritos escolares, el gobierno estuvo en condiciones de reducir el grado de apropiación indebida de esos fondos del 80 por ciento en 1995 al 20 por ciento en 2001. La investigación es importante por el potencial que tiene el ejemplo de Uganda para tomar medidas similares en otras partes. Sin embargo, lo que podría ser más significativo para los diagnósticos sobre la corrupción, sería reforzar, mediante la investigación, la idea de que esas reducciones de costos hubieran sido imposibles sin los estudios iniciales para cuantificar las filtraciones en los fondos educativos.

Otro ejemplo de políticas anticorrupción exitosas son los estudios realizados por el International Budget Project (IBP). Al trabajar con expertos y ONGs nacionales, el IBP ha podido realizar amplios estudios de los procesos de presupuesto a lo largo de África y América Latina con la intención de identificar con precisión las áreas donde se necesitan reformas para promover una mayor transparencia.

Aunque diferentes en su enfoque, los trabajos de Azfar y Nelson ilustran también los beneficios de la transparencia. Valiéndose de un modelo económico experimental, demuestran en un contexto controlado cómo se reduce la corrupción cuando se brinda mayor información al electorado. Dada la ausencia de datos directos sobre transacciones corruptas, el uso de modelos experimentales tiene un enorme potencial para explicar la conducta corrupta en ciertas situaciones. Los resultados de Azfar y Nelson pueden ser base de recomendaciones políticas y de identificación de áreas para un ulterior testeo.

Corrupción y género

El papel jugado por el género en la corrupción sigue concitando el interés de los investigadores. Si es cierto que los hombres son intrínsecamente más corruptos que las mujeres, es probable que incrementar la participación femenina en la vida pública reduzca la incidencia de la corrupción. Sin embargo, los estudios aquí presentados analizan varias sutilezas. Se necesitarían mayores investigaciones para comprender el impacto sobre la corrupción del aumento de la participación de las mujeres en el gobierno.

El trabajo de Mukherjee y Gokcekus sugiere que, aunque el género afecta a la corrupción, eso se debe más a la dinámica organizacional que a características genéricas específicas. Tanto una baja proporción de hombres como de mujeres en una organización pública pueden alimentar la corrupción. Por lo tanto, lo que podría necesitarse para reducir la corrupción es un mejor equilibrio entre los empleados masculinos y femeninos dentro de una organización.

En un estudio del gobierno local en la India, Vijayalakshmi no logra encontrar una correlación entre participación femenina y el nivel de la corrupción local. Vijayalakshmi apunta a la intrincada naturaleza de las redes de corrupción, el hecho de que, enseguida de comenzada su carrera, los nuevos empleados quedan atrapados en esas redes y a la limitada posibilidad de las mujeres para incidir en la toma de decisiones.

Pobreza y corrupción: desafíos por delante

El análisis de los datos sobre vivienda es un área importante e incitante para el estudio de la relación entre corrupción y pobreza. El principal descubrimiento que surge de estos estudios es que la corrupción afecta desproporcionadamente a los pobres, quienes gastan más en sobornos en proporción a sus ingresos, mientras que su acceso a los servicios públicos está enormemente dificultado.

La contribución de Thampi es un buen ejemplo de esta línea de investigación. Resumiendo los resultados de encuestas realizadas por los capítulos nacionales de TI en Asia del Sur y que cubren 15.000 jefes de familia a lo largo de cinco países, Tampi señala que “los pobres de esos países enfrentan el peligro de quedar excluidos de los servicios públicos debido a las grandes barreras artificiales, económicas o de otro tipo”.

El informe de Herrera y Roubaud sobre una encuesta representativa de casi 20.000 familias en Perú da más detalles sobre la situación. Sus descubrimientos revelan que los pobres pagan menos a los funcionarios corruptos que quienes no lo son, pero que esos pagos pesan más duramente en sus presupuestos. Razafindrakoto y Roubaud presentan las conclusiones de encuestas realizadas a lo largo del África francófona, centrándose en los factores que determinan la posibilidad de convertirse en víctima de la corrupción, como el estatus social, el género y la religión. Un hallazgo interesante es que es menos probable que los empleados públicos se conviertan en víctimas de la corrupción de mano de sus colegas. Ambos estudios afirman que el impacto de la corrupción sobre los pobres no suele ser directo –en la medida en que la mayoría no tiene acceso a los servicios públicos– sino indirecto, al ser la corrupción uno de los factores que contribuye a esa falta de acceso.

El nuevo Barómetro Global de la Corrupción de TI, que también muestra el impacto de la corrupción sobre los pobres, se basa en encuestas realizadas a más de 40.000 personas en 47 países. Dos de cada cinco consultados de bajos ingresos creen que la corrupción juega un papel significativo en su vida personal y familiar, mientras que sólo uno de cada cuatro consultados con altos ingresos sostiene la misma creencia. Estos resultados llevan a la conclusión de que la corrupción golpea más duramente a los pobres y vulnerables.

Conclusión

La variedad de investigaciones presentadas aquí refleja cómo ha progresado la investigación sobre corrupción. Aunque los índices comparativos siguen concitando enorme atención, hoy representan sólo una parte de esta investigación. La mayoría de las investigaciones aquí presentadas trabajan a nivel micro. El nivel de análisis de la investigación cambia a medida que abandonamos la comparación entre países para estudiar a regiones o grupos dentro de cada país. Este enfoque está ayudando a concretar un cuadro más comprensivo de cómo funciona la corrupción en las diferentes sociedades.

Hay todavía muchos caminos por explorar. A medida que se repiten los programas anticorrupción, una investigación como la de Reinikka y Svenson brinda una evaluación de las medidas en vigencia. Estos estudios son valiosas herramientas políticas. Para completar el interés actual sobre los estudios de la corrupción a nivel micro, se requieren más trabajos que se valgan de la empresa como unidad de análisis, con el propósito de brindar una perspectiva más amplia del impacto de la corrupción en la economía. Una de las falencias actuales de la investigación a nivel macro es que el IPC y otros índices multinacionales no permiten la comparación de los cambios de la corrupción a lo largo del tiempo.

A medida que se disponga de nuevos instrumentos, estaremos en mejores condiciones de seguir los cambios que permiten identificar las políticas que resulten más útiles para combatir la corrupción.