APÉNDICE 10. EL PODER DE LA INFORMACIÓN: EVIDENCIAS DE ENCUESTAS DE SEGUIMIENTO DE GASTO PÚBLICO

Ritva Reinikka y Jacob Svensson

Una bien conocida encuesta sobre escuelas primarias en Uganda reveló que entre 1991-1995 sólo el 13 por ciento de los subsidios educativos llegó a las escuelas. Estudios comparables en otros países hicieron recientemente hallazgos semejantes. Cuando el gobierno ugandés lanzó una campaña de información dirigida a las escuelas, el nivel de drenaje bajó significativamente. Las nuevas investigaciones midieron el poder de la información constatando cuánto habían caído los desvíos cuando se aumentó la transparencia.

Por cada dólar gastado en 1995 por el gobierno central en cuestiones educativas no salariales, sólo el 20 por ciento llegaba efectivamente a las escuelas y los gobiernos locales se quedaban con el resto25. Los estudiantes pobres sufrían desproporcionadamente pues los alimentos que recibían en las escuelas eran incluso menores al que recibían los demás.

Raramente se auditaban o monitoreaban los subsidios, y la mayoría de las escuelas y de los padres tenían escasa o ninguna información acerca de sus derechos a recibirlos. Para responder al problema, el gobierno central comenzó a publicar en los diarios y a anunciar por radio los datos sobre las transferencias mensuales de subsidios a los distritos.

Exigió que las escuelas primarias y las administraciones de los distritos dieran cuenta de todos los flujos de fondos. Esto promovió la rendición de cuentas brindando a las escuelas y los padres el acceso a la información necesaria para la comprensión y monitoreo del programa de subsidios.

Una evaluación de la campaña de información revela una amplia mejoría. No todas las escuelas están recibiendo el subsidio completo y hay demoras pero la pérdida de fondos por el camino se redujo del 80 por ciento en 1995 al 20 por ciento en 2001 (figura 1).

Una comparación entre antes y después de los resultados de las mismas escuelas en 1995 y 2001 –y teniendo en cuenta factores específicos de la escuela, ingresos de la familia, la educación de los maestros, el tamaño de la escuela y la supervisión– sugiere que la campaña de información explica en gran parte la mejora masiva. Sin embargo, estos resultados deben ser interpretados con cuidado.

Para identificar un efecto causal debemos estar en condiciones de controlar los factores que varían todo el tiempo –incluyendo los cambios de política– que han ocurrido desde 1995 y que pueden haber influido en la relación entre las escuelas y los funcionarios de los distritos. Durante ese período, el sector educativo de Uganda vivió una cantidad de reformas en otros campos, como la mejora del monitoreo y supervisión del gobierno central, el aumento de subsidios y una reducción de las cuotas escolares. Es posible que estas medidas, o algún otro factor que varió a lo largo del tiempo, influyeran sobre la recuperación de los fondos.

a. Monto del subsidio (en chelines ugandeses) que se suponía debían recibir las escuelas, y porcentaje promedio (menor y medio) recibido efectivamente por las escuelas, 1991-2001.

Fuentes: R. Reinikka y J. Svensson, “Explaining Leakage of Public Funds” (Explicando el drenaje de fondos públicos), Centre for Economic Policy Research (CEPR), Discussion Paper 3227, Londres, 2002; R. Reinikka y J. Svensson, “The Power of Information: Evidence from a Campaign to Reduce Capture” (El poder de la información: evidencias de una campaña para reducir la apropiación ilegal), Washington D.C., Banco Mundial, 2003.

Un camino paralelo al problema de identificar la causalidad es analizar las diferencias en el acceso a los diarios entre escuelas, como se señaló antes, un componente clave de la campaña de información fue publicar en los diarios las transferencias de fondos públicos. En 1995 las escuelas que recibían periódicos sufrían desvíos tanto como las escuelas que no los recibían. Y entre 1995 y 2001, ambos grupos experimentaron un cambio importante en la situación. Pero el cambio fue mucho mayor en las escuelas con acceso a los diarios, que incrementaron su financiamiento 14 puntos más que las demás.

Sin embargo, para evaluar el impacto de la campaña de información no alcanza simplemente con comparar escuelas con o sin diarios, dado que puede haber un efecto de contagio desde las escuelas que están informadas de sus derechos hacia las que no lo están. Si el funcionario responsable de un distrito no puede distinguir entre una escuela que está informada y una que no, o si los profesores se enteran a través de sus colegas en otros establecimientos de los derechos de otra escuela, entonces una simple comparación entre escuelas informadas y no informadas hará que el impacto no sea tan importante. Tomando en cuenta estos efectos de contagio, encontramos que la campaña de información puede explicar casi el 75 por ciento de la reducción en la pérdida de fondos desde mediados de los 1990.

Los que toman las decisiones en los países en desarrollo rara vez tienen información sobre los gastos públicos reales en la primera línea de proveedores. Un estudio que siga los gastos públicos –como el realizado en Uganda y subsecuentemente en otros países (los descubrimientos de desvíos resumidos en el cuadro 1) – sigue el flujo de los recursos a través de varios espacios del gobierno, en una encuesta de muestra básica, para determinar cuánto de los recursos originalmente adjudicados llegan a cada nivel. El estudio recoge también otros datos para explicar la variación de las pérdidas a lo largo de los proveedores de servicios.

La pérdida de fondos no salariales es un tema importante en todos los casos. Según el estudio de seguimiento de los gastos en Zambia –a diferencia del de Uganda a mediados de los 1990–, los subsidios basados en reglas parecen llegar a sus destinatarios: más del 90 por ciento de las escuelas recibió sus subsidios legales no salariales. Pero los subsidios legales sólo alcanzaban al 30 por ciento del total de lo financiado. En los subsidios discrecionales (70 por ciento del total de gastos) los resultados no fueron los mismos: menos del 20 por ciento de las escuelas recibía algún dinero de fuentes discrecionales.

La extensión de la corrupción y el desvío de fondos parecen tener menos que ver con la auditoría convencional y los mecanismos de control, y más con la posibilidad de que las escuelas –o las clínicas en el sector de la salud– puedan elevar sus reclamos de mayores fondos.

Tradicionalmente es tarea de las instituciones legales de un país el crear y llevar a la práctica la rendición de cuentas por parte del Estado. La experiencia de Uganda cuestiona este enfoque unilateral. Con una acción política sin costos económicos –la provisión de información masiva– Uganda redujo dramáticamente la apropiación indebida de fondos públicos. Dado que los pobres estaban en peores condiciones –antes de la campaña– para reclamar sus derechos a los funcionarios, fueron los que más se beneficiaron de ella.

La conspiración, la ineficiencia, el abuso y la falta de respuestas a las necesidades de los ciudadanos no pueden ser fácilmente detectadas y rectificadas aun con el mejor de los controles. Cuando las instituciones son débiles, el rol potencial del gobierno como auditor y supervisor está aún más restringido. Las medidas para dar poder a los beneficiarios aumentando la información son un importante complemento.

Fuentes

Ghana: X. Y y S. Canagarajah, (2002). “Efficiency of Public Expenditure Distribution and Beyond: A Report on Ghana’s 2000 Public Expenditure Tracking Survey in the Sectors of Primary Health and Education” (Eficiencia en la distribución del gasto público y más allá: Un informe sobre el estudio de seguimiento de gastos en los sectores de sanidad y educación primaria en Ghana), Banco Mundial África, Region Working Paper Series N° 31, Washington D.C..

Perú: Instituto Apoyo y Banco Mundial. (2002). “PETS: The Education Sector in Peru” (PETS: El sector educativo en Perú), monografía de trabajo para el Public Expenditure Review; Peru, Restoring Fiscal Discipline for Poverty Reduction (Perú, restaurar la disciplina fiscal para reducir la pobreza), Informe del Banco Mundial N° 24286-PE, Washington D.C.

Tanzania: PricewaterhouseCoopers. (1999). “Tanzania Expenditure Review: Health and Education Financial Tracking Study. Final Report, Vol. I-II” (Análisis de los gastos en Tanzania: Seguimiento financiero de la salud y la educación. Informe final), Dar es Salaam.

Zambia: Das, S. Dercon, J. Habyarimana y P. Krishnana. (2002). “Rules vs. Discretion: Public and Private Funding in Zambian Basic Education. Part I: Funding Equity” (Reglas vs. discreción: Financiamiento público y privado de la educación básica en Zambia. Parte I: Equidad en el financiamiento), Washington D.C., World Bank Development Research Group.