1. INTRODUÇÃO

Overcoming hunger, obtaining modest housing, having access to safe water and adequate health care and reversing environmental degradations: these are the fundamental objectives of economic development. For the majority of the world’s population these are also the main preoccupations of daily life.

Esta citação, retirada do prefácio do livro de CYPHER e DIETZ (1997, p.i) realça bem os objetivos das políticas desenvolvimentistas adotadas pelos países ao longo do último século, sobretudo aqueles mais pobres. Apesar de muitas destas metas ainda estarem distante de serem atingidas em grande parte dos países em desenvolvimento, as mesmas continuam a serem perseguidas ano após ano, contando com o apoio dos países mais ricos e de importantes organismos internacionais.

Autores das mais diversas correntes têm buscado explicar os motivos que levaram alguns países a alcançar elevados níveis de desenvolvimento enquanto outros, a despeito das diversas políticas públicas realizadas até o presente momento, persistem em permanecer no mais completo atraso. A maioria destes países está longe de demonstrar perspectivas favoráveis para reverter esta situação em um curto período de tempo. Diversas propostas têm sido implantadas objetivando reduzir o abismo que separa as nações mais desenvolvidas daquelas onde o subdesenvolvimento persiste, mas até o momento os resultados em escala ampliada, de modo geral, têm sido pouco animadores.

Ao longo das últimas décadas, os economistas, principalmente os mais ligados ao pensamento ortodoxo, têm buscado uma causa para explicar as razões que levam os países em desenvolvimento apresentar baixas taxas de crescimento econômico. De modo geral, muitas destas explicações são pontuais e simples para um problema complexo e abrangente. A tentativa de encontrar explicações simples, ou seja, um fator X, vem mudando com o decorrer do tempo, como demonstra ADELMAN (2000, p.105):

The universal remedy for underdevelopment, thought to be both necessary and sufficient for inducing self-sustained economic development, has varied over time, and so have recommendations for the optimal forms of state-market interactions and primary policy levers.

Uma das premissas, que se tornou um consenso entre os estudiosos da Economia, é a de que os agentes reagem aos incentivos existentes em um determinado contexto. Indivíduos, governos e empresas, tomando como dado o ambiente onde as trocas são realizadas, delineiam suas estratégias visando alcançar o melhor resultado possível. Não se está, por enquanto, afirmando que os agentes possuem racionalidade plena ou limitada, mas sim que, reagindo aos incentivos existentes, indivíduos, governos e firmas buscam as melhores alternativas entre todas as possíveis, apesar de muitas vezes não saber antecipadamente qual é a melhor escolha.

Entre os problemas que assolam os paises em desenvolvimento, a informalidade é um dos mais visíveis. Como afirma NERI (2006, p.28), a “informalidade pode ser trabalhista, previdenciária, empresarial, fundiária, elétrica, matrimonial, entre outras”. Nos países mais pobres, onde as taxas de desemprego são elevadas e o nível de qualificação da maior parte dos desempregados é baixo, o mercado informal aparece como uma alternativa plausível para obtenção de renda. Os períodos sucessivos de crise econômica, agravados pela recessão mais forte, fizeram com que a informalidade deixasse de ser uma alternativa e passasse a ser a única opção para boa parte dos trabalhadores nos países em desenvolvimento. Mesmo infringindo a legislação vigente, empresários e trabalhadores informais geram parte substancial da renda, que não é contabilizada nas estatísticas oficiais dos países em desenvolvimento. O modus operandi dos informais reflete os entraves legais provocados pela burocracia onipresente em quase todos os setores da economia e a lacuna existente no que tange aos direitos de propriedade sobre os ativos que possuem.

Além do mercado de trabalho, cresce paralelamente um outro setor informal que exerce forte impacto na economia: o setor imobiliário. O crescimento desenfreado das grandes cidades, agravado pela migração das áreas rurais, forçou a ocupação ilegal de áreas para moradia e atividades empresariais. Em algumas regiões a ocupação ocorreu apesar da inexistência de infra-estrutura e transporte. Para amenizar tais problemas, muitos destes assentamentos irregulares passaram a contar com linhas de transporte clandestinas. O acesso aos serviços de água, saneamento e eletrificação também ocorreu de maneira irregular. Cabe notar que a expansão das ocupações irregulares se desenvolveu à margem da lei nestas regiões mais carentes e afastadas, contando em muitos casos com o apoio, ainda que velado, de lideranças políticas e outros segmentos da sociedade.

Em parte, a falta de moradias para pessoas de baixa renda é fruto das políticas públicas que sempre destinaram poucos recursos para o setor. Em países como o Brasil, os projetos imobiliários sempre tiveram como foco a população de classe média, ocorrendo poucos investimentos em moradia para pessoas de baixa renda. O déficit habitacional ocorre não apenas em termos quantitativos, pela escassez de moradias para uma população que cresce rapidamente, como também em termos qualitativos, devido às condições insatisfatórias de moradias as quais parte da população está submetida.

No caso do setor imobiliário, a informalidade se caracteriza pela inexistência de um título de propriedade legalmente registrado. Em alguns casos, existe um documento de transferência ou algum registro na associação de moradores do bairro, mas em ambos os casos as autoridades legais não registraram legalmente o imóvel. A informalidade tem crescido nos países em desenvolvimento, e os governos destas nações têm tomado poucas medidas efetivas para solucionar o problema.

A escola conhecida como Law & Economics, influenciada fortemente pela teoria neoclássica, abordou com maior profundidade a importância dos direitos de propriedade para a boa performance econômica dos países. Conforme analisa SZTAJN (2005, p.75), ao se referir à relação entre os estímulos externos e o comportamento das pessoas:

[...] em face da premissa de que as pessoas agem racionalmente, conclui-se que elas responderão melhor a incentivos externos que induzam a certos comportamentos mediante sistema de prêmios e punições. Ora, se a legislação é um desses estímulos externos, quanto mais as forem as normas positivadas aderentes às instituições sociais, mais eficiente será o sistema.

Coube a Hernando de Soto, um economista peruano sem vínculos estreitos com o meio acadêmico, elaborar um estudo onde foram investigados os motivos para o elevado grau de informalidade e a persistência das baixas taxas de crescimento dos países pobres. Os direitos de propriedade, a desburocratização e, sobretudo, a concessão de crédito para os empresários informais, são, na opinião de De Soto, o melhor caminho para que os países em desenvolvimento possam crescer de forma mais rápida e eqüitativa. A transformação de capital morto (ativos não regularizados) em capital vivo (ativos legalizados) é a base da teoria de De Soto, exposta em seus dois livros, que tornaram-se best sellers nos países em que foram lançados, fato raro para um economista oriundo de uma nação latino-americana e que nunca exerceu funções acadêmicas em universidades renomadas.

Para mostrar que os pobres dos países em desenvolvimento não são tão desprovidos de ativos e, portanto, de capital, De Soto vislumbrou novas alternativas para impulsionar o crescimento das economias mais atrasadas, tomando como ponto de partida as propriedades não legalizadas em poder dos informais. De Soto enxerga os informais como empreendedores sufocados pelo excesso de burocracia e corrupção presentes nas repartições públicas dos países em desenvolvimento. A criação de leis que facilitassem o acesso dos empresários e possuidores de imóveis informais, que atuam à margem da lei, aos instrumentos que lhes permitissem regularizar suas atividades com baixo custo e pouco desperdício de tempo, seria o primeiro passo para trazer esses ativos para o circuito real da economia. O passo seguinte seria a expansão dos negócios, uma vez que os ativos agora legalizados poderiam ser dados como garantias para a obtenção de empréstimos junto ao sistema financeiro. Desta forma, De Soto faz uma ligação entre moradias informais e atividades empreendedoras, ressaltando que regularização daquelas permitiria o acesso ao crédito e, conseqüentemente, um maior investimento nas atividades empreendedoras.

Os habitantes dos países em desenvolvimento, na opinião de De Soto, possuem um grande espírito empreendedor, porém enfrentam um difícil obstáculo: a escassez de crédito. Em sua análise, De Soto extrapola os limites dos direitos de propriedade, dando-lhes um sentido mais amplo, enfatizando que estes funcionam como uma alavanca que estimulará os negócios. Será que o conjunto bem definido dos direitos de propriedade tem o poder de expandir o crescimento econômico de países, cujas limitações excedem em muito a simples ausência de títulos de propriedade? A partir dos diferentes projetos de regularização fundiária estudados até o presente momento, conseguiram os possuidores destes títulos de propriedade acessar o mercado de crédito e obter financiamento da forma como De Soto preconizou? O objetivo desta tese é fazer uma análise da relação entre a legalização dos ativos possuídos pelos informais e o acesso ao mercado de crédito. Para alcançar este objetivo, a partir dos argumentos da Nova Economia Institucional e dos estudos em Direito e Economia, buscar-se-á entender como as instituições podem estimular, bem como limitar o desenvolvimento dos países. Também serão analisados trabalhos realizados por outros autores, que se inspiraram nos estudos de De Soto. Estes estudiosos testaram empiricamente a relação entre direitos de propriedade e acesso ao crédito, encontrando resultados nem sempre positivos quando abordaram países em desenvolvimento.

NORTH (1990, p.vii), no início do prefácio do seu livro Institutions, Institutional Change and Economic Performance, faz uma afirmação contundente: “History matters”. Buscar entender o que acontece atualmente com cada país demanda uma análise que necessita levar em consideração suas particularidades, que tiveram origem em decisões tomadas no passado, mas que se refletem fortemente na situação presente. Segundo DE SOTO (1987, 2001), os países hoje considerados desenvolvidos estabeleceram mecanismos que garantiam os direitos de propriedade há mais de um século. Desta forma, a partir da definição dos direitos de propriedade, estes países puderam criar um ambiente propício para a realização de investimentos e, com isso, atingiram maior grau de desenvolvimento. De Soto crê ter encontrado, na definição de Adelman, o propalado fator X, ou seja, o motivo crucial que impede o desenvolvimento econômico dos países pobres.

Além desta introdução, este trabalho está estruturado da seguinte maneira: No primeiro capítulo abordar-se-á a literatura sobre direitos de propriedade com ênfase nos autores da Nova Economia Institucional. Este capítulo mostrará também como se desenvolveu a relação entre Direito e Economia, bem como a questão fundiária e temas que dizem respeito mais diretamente ao objeto de estudo desta tese.

No segundo capítulo, as principais idéias acerca da informalidade e dos direitos de propriedade, defendidas por Hernando de Soto, serão analisadas. Tais idéias foram sumarizadas em dois livros e em uns poucos artigos publicados pelo autor, os quais obtiveram grande repercussão entre políticos e economistas.

O terceiro capítulo enfocará o uso dos imóveis como garantias para a obtenção de financiamento e o acesso ao mercado de crédito, analisando autores que estudaram o setor financeiro dos países pobres, mostrando como as instituições exercem influencia no mercado de crédito nestas nações.

O quarto capítulo mostrará as críticas feitas às idéias centrais dos trabalhos de De Soto, enfatizando autores que testaram as hipóteses de Hernando de Soto em regiões onde ocorreram grandes projetos de concessão de títulos de propriedade. Neste capítulo também será abordado o funcionamento do mercado imobiliário informal da cidade do Rio de Janeiro, cujas peculiaridades servem de referência para autores que estudam tal tema. Por último, serão realizadas as considerações finais sobre o trabalho de De Soto no que diz respeito aos direitos de propriedade dos informais e a sua importância para o crescimento econômico dos países em desenvolvimento.