4.2. Los puertos latinoamericanos: casos y experiencias

Esta sección desarrolla el rol de los puertos latinoamericanos, a la luz de la experiencia internacional, demostrando que los esquemas públicos vinculados a los puertos (empresas públicas) trajeron ineficiencia y cuellos de botellas en la gestión de los mismos, por lo que se hizo necesario, siguiendo sugerencias de organismos internacionales,como la CEPAL políticas de privatización y reestructuraciones portuarias,que bajo el énfasis de negocios de carácter privado, premiaron a la competencia y se consiguió en general resultados satisfactorios en el movimiento de carga general y en especial buenos rendimientos en el manejo de la carga contenerizada, que se resalta como un punto clave en esta investigación.

Como ya se expuso los procesos de privatización de los puertos latinoamericanos han venido acompañados de una acelerada apertura comercial, en el marco de un modelo de economía abierta.

Pese a estos atributos registrados en los proceso de privatización realizados debería notarse que los puertos de América Latina como lo plantea Sanchez (CEPAL, Lima, noviembre 13 de 2003) no se encuentran considerados en los primeros cuarenta puertos del ranking mundial. Esto se explica porque los puertos más grandes del mundo vienen incorporados en los territorios y regiones que pertenecen a los países desarrollados, asociados a la tríada comercial, es decir pertenecen a países desarrollados vinculados a: Estados Unidos, Japón o a naciones de Europa principalmente y China. También están incluídos dentro de los cuarenta primeros puertos hub de transferencia mundial, Singapur, el puerto de Hong Kong y algunas terminales estratégicas que se encuentran en las rutas Este-Oeste, vinculados con la Cuenca del Pacifico y con países como la India, China y Japón.

El cuadro IV-16 refleja dichas tendencias, ya que los diez primeros puertos del mundo movilizan el 38 % de carga contenerizada y ninguno de ellos pertenece a la región latinoamericana, mostrando los efectos de concentración económica típica del mundo capitalista y lo relativo que significa ser puerto grande, mediano o pequeño y de carácter local.

*Según las ultimas estadísticas los 5 primeros puertos que han tenido mayor movimiento de contenedores son del Asia (3), Europa (1) y Estados Unidos (1).

En América Latina también se registra, en la última década, el comercio intraregional que ha crecido a una tasa mayor que el comercio exterior en general. Por causas de carácter político y económico, esta integración regional últimamente ha perdido ímpetus, sin embargo, el deseo político expresado por los gobiernos de la región y las expectativas que se dan en el marco de acuerdos subregionales también están ayudando a que el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) se reactive aunque últimamente este esquema de integración presenta problemas especialmente por el cambio de los presidente que apoyan al esquema del MERCOSUR..

El principal eje de movimiento de carga como lo manifiestan distintos especialista se da por vía marítima en Sudamérica y es la ruta Brasil-Argentina la más importante,seguida por la ruta Brasil-Chile con más del 80% del comercio internacional .

Como ya se ha adelantado en otros capítulos, los puertos del sector público en América Latina y el Caribe, se enfrentaban en la década de los ochenta del Siglo XX a una crisis económica expresada en caída de carga, sobrecostos, tarifas altas, demandas muy fuertes de los sindicatos y corrupciones, que finalmente repercutía en la eficiencia portuaria. Por eso el cuadro IV-17 demuestra la poca productividad de algunos puertos latinoamericanos como del Callao, de Paita en Perú y mejor eficiencia en puertos chilenos como San Antonio. En algunos casos esta baja productividad en el movimiento de contenedores se explicaba por la falta de grúas pórtico que coincidía en con el atraso económico y comercial de algunas costas del Pacífico sudamericano (ver mapa ).

En síntesis, las tendencias de América Latina coincidieron, de acuerdo al modelo de economía abierta, en facilitar el comercio exterior para lo que se necesitaba mejorar la eficiencia de los puertos, Las políticas en ese sentido, fueron privatizar los puertos, reduciendo de esa manera la carga fiscal que significaba contar con puertos públicos onerosos y convertir a los puertos en empresas eficientes.

De acuerdo a la CEPAL la experiencia latinoamericana demuestra que la participación privada aumenta la eficiencia portuaria,contando con el apoyo de la reforma laboral y reglamentando adecuadamente el poder monopólico de los puertos que estan en competencia.

Debe recordarse que 1992 la Comisión Económica para América Latina (CEPAL: 1992) dio a conocer la siguiente situación que imperaba en la actividad portuaria en América Latina :

“Los puertos de América Latina y del Caribe, de propiedad estatal, enfrentan una crisis casi total del marco de sus actividades. Las consecuencias de la administración y propiedad portuaria por parte del sector público, pueden ser observadas en situaciones tales como la excesiva mano de obra utilizada, las restricciones políticas para la construcción de instalaciones en nuevos sitios y en el traslado de ciertas actividades a lugares más adecuados, los esquemas de trabajo costoso, la baja productividad y las tarifas excesivamente altas, en comparación con los niveles internacionales.

Se afirmaba:

“Si muchos puertos de la región no reducen sus costos ni mejoran su productividad,se perderá una importante oportunidad para aumentar la competitividad de las exportaciones regionales en los mercados internacionales”.

Como se muestra en el gráfico IV-2 efectivamente con la aplicación de las políticas privatizadoras algunos puertos de México, de Venezuela y Brasil aumentan su productividad. México como será desarrollado con más detalle en otros puntos de este capítulo efectivamente aumentó su carga general, mejoró su eficiencia en carga contenerizada y registró puertos ganadores, como fueron precisamente los puertos de Veracruz y Manzanillo.

Como lo expresa el recuadro IV-1, la experiencia de privatización de los puertos españoles, sirvió de ejemplo para los puertos latinoamericanos, que aplicaron los distintos postulados de estas recomendaciones.El modelo landlord se impuso en America Latina, sirviendo de ejemplo para la privatización de muchos puertos latinoamericanos.

Recomendaciones sobre la forma de propiedad en los Puertos Iberoamericanos.

1. Derivado de las experiencias observadas para el caso español, se confirma para los puertos de América Latina el modelo de gestión pública de titularidad estatal, autónoma y descentralizada, aunado a la privatización de servicios portuarios a los particulares, como el mejor esquema a seguir.

2. Resulta indispensable identificar mecanismos que permitan implementar un verdadero sistema de desarrollo portuario en el cual el tema puerto - ciudad sea primordial, es decir, que se deberá prever una conciencia armónica entre ambos, a efecto de lograr el cumplimiento de los objetivos comunes.

3. Es necesario que las autoridades portuarias desarrollen planes estratégicos que sirvan de guía a la actividad del puerto en el mediano y largo plazo. Estos planes deberán ser flexibles y dinámicos conforme a las condiciones que el marco portuario requiera.

4. Vista la experiencia europea que otorga especial cuidado al tema medio ambiental, es fundamental la aplicación de políticas que conduzcan a la puesta en marcha de normas estrictas de cuidado del medio ambiente, en las actividades del puerto y de la navegación.

5. Sólo los puertos competitivos lograrán sobrevivir en el futuro, por lo tanto se debe procurar que todos los actores de la comunidad portuaria que participan en la integración de los costos portuarios hagan un esfuerzo para lograr el menor costo unitario posible. Lo anterior, sin perder de vista que los costos influyen parcialmente en las decisiones de los clientes para acudir a los puertos, ya que también juegan roles relevantes la productividad, la calidad del servicio y las menores permanencias en muelle.

6. Resulta claro que en la actualidad es imprescindible contar con elementos modernos de información y telemática para agilizar los procesos, abaratar los costos y responderá las necesidades de los clientes.

7. Se recomienda avanzar en la cultura de calidad total en los puertos, de tal manera que se garanticen estándares óptimos de servicio, que no se limiten a un eslabón de la cadena sino al conjunto mismo de la actividad, lo que seguramente redundará en la fidelización de las cargas portuarias.

8. Es conveniente que los puertos que pretendan competir adecuadamente en el futuro desarrollen áreas de valor agregado, con lo cual no sólo se beneficiará el dueño de la carga y el puerto, sino que redundará en beneficios socioeconómicos para la región.

9. todos los puertos deben disponer de unidades de comercialización que se encarguen de buscar nuevos negocios y evaluar expost los servicios prestados, de manera que se corrijan las deficiencias incurridas si las hubiera.

10. La viabilidad de grandes proyectos de inversión en los puertos deben ser evaluados considerando no solamente los criterios financieros, sino que también consideraciones de orden social. Por lo tanto, los proyectos que por su evaluación no soporten los retornos deseados por lo privados, sea la propia autoridad portuaria quien los realice.

11. Establecer mecanismos eficientes de coordinación entre las diferentes autoridades involucradas en el ámbito portuario, con la finalidad de agilizar el mecanismo.

12. Resulta deseable que cada país disponga de una ley amplia y fuerte, que garantice la continuidad de las políticas adoptadas por el sector portuario independientemente de los cambios de gobierno.

13. Valorar con una visión amplia, a nivel continental, los puertos que tienen condiciones favorables para desarrollar servicios portuarios a toda América Latina.

14. Se deben establecer mecanismos continuos de capacitación para el personal portuario en todos los niveles.

Fuente: Primer Evento de Comercialización de los puertos Mexicanos, Veracruz, 28 de junio de 1997.

Una de las cuestiones relacionada con el manejo y gestión de los puertos, tiene que ver con el funcionamiento de un esquema público o uno de carácter privado. Se asocia en general que un esquema de carácter privado es más eficiente que un esquema basado en una organización estatal.

La historia de los distintos casos y experiencias demuestran la existencia de puertos públicos eficientes; pero también se registran puertos de uso privado que son competitivos. En esa discusión, a continuación se presentan algunos recuadros que buscan mostrar experiencias de puertos con los resultados conseguidos en carga y en competitividad. En general, en América Latina se comprueba que los esquemas de carácter privado han tenido mejores resultados de carácter económico y empresarial, en comparación a esquemas antiguos que administraban los puertos mediante la modalidad de puertos públicos.

En el recuadro IV-2 se demuestra que si es posible un trabajo conjunto entre los sectores públicos y privados. Mediante este esquema los dos sectores ganan si se manejan empresarialmente y planificadamente, como se comprueba en los casos de los puertos de Alemania (Bremen y Bremerhaven).

El recuadro IV-3 detalla los modelos de organización de puertos, los mismos que siguen tres modalidades: service ports, tool ports y landlor ports.Se pone ejemplos de puertos y se destaca que el caso del puerto de Singapur, es un puerto operador en manos del estado ,que ocupa el según lugar en el año 2003 como terminal de contenedores en todo el orbe.

En relación a los problemas organizativos de los puertos los casos de los puertos chilenos en el recuadro IV-4,demuestran lo importante que fue la reorganización de los mismos que era manejados por una empresa pública y como una Nueva Ley de Puertos ,promulgada en 1997 se consiguió la eficiencia buscada.

El caso brasileño, por su lado es ilustrado en el recuadro IV-5, mostrando que los problemas sindicales en los puertos de Brasil encarecían el uso de los mismos. Las reformas realizadas han mejorado este entorno negativo; aunque todavía se registran menores avances en el campo de la privatización, en relación a otros casos latinoamericanos.

Finalmente como una muestra de los casos latinoamericanos se presenta la experiencia argentina (recuadro IV-6) y los avances de los puertos de Panamá(recuadro IV-7).En este último caso se registra la privatización del puerto de Manzanillo en 1993 y los avances de la Terminal de Colón y el puerto de Cristóbal.Ultimamente,el puerto de Balboa en el año 2000 empezó su funcionamiento.Estos dos puertos en los extremos del Canal de Panamá se constituyen en estaciones de transbordo, que apoyan al tránsito del Canal de Panamá, que sigue siendo el paso obligado y estratégico de la carga que se mueve por los dos océanos y llega tanto a Sudamérica como a las Costas Este y Oeste de Estados Unidos.

En conclusión, tanto en la experiencia mundial,como el contexto latinoamericano, se resaltan los temas de la privatizacion portuaria,que permiten entender las políticas que se han aplicado en los puertos con el fin de volverlos eficientes y competitivos.Estos esquemas empresariales han demostrado en general resultados positivos; aunque mantienen asignaturas pendientes que este trabajo resalta.

En todo caso, la experiencia de la privatizacion de los puertos en México, bajo una modalidad de reestructuración portuaria, también demostrará logros, avances y problemas que se presentan a continuación.