1.2. La hipótesis general y específica

1.2.1. La hipótesis general

La política de apertura comercial que caracteriza al modelo económico aplicado por México, exige un rol diferente en los puertos del país. Sus efectos se reflejan en los profundos cambios estructurales en la economía y, obviamente, en el territorio, alterando de esa manera el modelo tradicional de desarrollo sustitutivo de importaciones, que se venía aplicando desde los años treinta y que se dio en el contexto de un proceso nacionalista, con protección de los recursos naturales (como el petróleo) y la aplicación de programas de desarrollo industrial.

Dicha política se desplegó en el marco de un Estado nacional benefactor, que priorizó el “desarrollo hacía adentro”, buscando también proteger al ciudadano a través de distintas redes sociales, características del Estado antes citado.

La forma de concebir el problema, propio de países que se ubican en la periferia, llevó también, a que el desarrollo regional y las redes de transporte, acompañaran los procesos económicos y de circulación del capital, que tendieron a desarrollar las metrópolis y a privilegiar el norte de México, derivando en la concentración económica, demográfica y de infraestructura, ya tradicional en cuatro ciudades principales: México, Monterrey, Guadalajara y Puebla.

Para servir a las urbes ya referidas y vincular el comercio de México, principalmente con Estados Unidos, los puertos, carreteras e infraestructura que conformaban redes, se diseñaron de manera central para servir al Norte, buscando que el transporte estuviera al servicio del modelo aplicado. Este modelo exigía bajar tarifas, contar con ferrocarriles, con líneas hacia el centro de México y hacía la frontera, y requería puertos tanto del Pacífico, como del Golfo, que facilitaran dicho comercio, y en fin, demandaba un conjunto de incentivos que privilegiaran, como hasta ahora, el transporte carretero, el movimiento de productos comerciales y de petróleo hacia el Norte y Lejano Oriente y Japón; así como comunicaciones e inversiones en el mismo sector, que abarataran costos, aunque sacrificaran eficiencia, para facilitar el comercio interno y externo que organizaba el centro o metrópoli.

Con la globalización y los cambios estructurales que se dieron masivamente en el orbe a comienzos de la década de los ochenta (siglo pasado), el modelo hacía adentro pierde eficacia y la política se torna de “apertura masiva”, en donde lo prioritario es atender los mercados internacionales en forma eficiente, a bajo costo y con tarifas y con redes de transporte.

Fue así como desde 1982 se inició el proceso masivo de insertar a México en el Primer Mundo. Los primeros pasos de “modernización y reordenación económica”, empezaron en el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988). Con Carlos Salinas (1988-1994), en los últimos años de los ochenta, se empezó el proceso de reestructuración del territorio, con actividades de privatización, venta de las principales empresas paraestatales, así como con el reconocimiento de que los puertos no cumplían un rol fundamental necesario para el nuevo modelo de desarrollo, debido a problemas sindicales, a falta de inversión, al burocratismo y a los mercados cautivos, tradicionalmente implícitos en la etapa económica anterior.

En efecto, históricamente los puertos mexicanos (comerciales, industriales, pesqueros y turísticos) fueron operados como organismos del sector público. Esa característica se tradujo en tres factores que afectaron su operación eficiente y desarrollo (GEA y Coopers & Lybrand, 1993:II-7):

-una administración portuaria excesivamente centralizada

-un sistema con rigideces institucionales que dificultaban la operación

-una carga importante para las finanzas públicas, derivada de los subsidios federales a la operación de los puertos.

Igualmente, la existencia de los puertos de México respondió a un sinnúmero de factores, entre ellos el azar , la atención de necesidades regionales específicas (Dos Bocas), el aprovechamiento de condiciones naturales propicias (Tampico) o el capricho político (Lázaro Cárdenas) (GEA y Coopers &, Lybrand, 1993:II-9).

En síntesis, los puertos en México, tradicionalmente presentaban atrasos respecto a los adelantos tecnológicos, restricciones en el mejoramiento de los métodos operativos; uso intensivo de la mano de obra, y la persistencia de un sistema laboral estratificado, poco flexible. Persistía también la concentración de carga en algunos; el uso ineficiente de los recursos disponibles; y un control monopólico tanto de los servicios conexos de transporte terrestre, cuanto de las maniobras portuarias (Pérez, 1995:303). Una muestra de ese grave problema lo representa el puerto de Veracruz, objeto de requisa en 1993 .

En la variedad de diagnósticos que realizaron las empresas consultoras y los investigadores resalta el análisis del investigador Isaac Katz (ITAM) (noviembre de 1998:43) cuando anota: “en cuanto a los puertos, estos se caracterizaron por ser, al igual que en el caso de los ferrocarriles, entidades notoriamente ineficientes, con tiempos de carga y descarga elevados, así como con un alto porcentaje de pérdidas de mercancías derivado en gran parte por la propia administración ineficiente que se hacía por parte del gobierno y por la existencia de sindicatos de estibadores con notorias prebendas en los contratos colectivos”. “Con el objetivo de aumentar la eficiencia de operación, sobre todo en función del incremento en los flujos de comercio exterior a raíz de la apertura iniciada en 1985, se inició en 1990 la reestructuración del sistema portuario mexicano, transformando la administración federal de cada uno de los puertos en APIS, como paso previo a su privatización”.

A la luz de esos problemas, en julio de 1993, se emite la Ley de Puertos y en noviembre de 1994 su Reglamento, creándose en ese año las denominadas “Administraciones Portuarias Integrales” (APIS), con la función de organizar, administrar y operar los principales puertos del país.

Creadas como empresas privadas, y debido a que el Consejo de Administración de cada una tiene una mayoría de representantes públicos, se asegura un control de la entidad, de manera que cada institución funcione como una empresa paraestatal, logrando de esta forma que los puertos dependan de los lineamientos de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes (SCT). Uno de los avances de este diseño, es que se busca que los recursos que se generen en cada API se queden en la zona o región de influencia, dependiendo de la eficiencia, eficacia y gestión de los directores portuarios que son elegidos por el Consejo de Administración. De esta forma el proceso de privatización de los puertos, que algunos especialistas denominan de reestructuración, asegura que el Gobierno Federal siga siendo dueño de las acciones y propiedades, tanto del terreno concesionado como del mar territorial, que pertenece a la zona de influencia de cada puerto .

A la luz de este proceso puede adelantarse un balance de lo que ha sucedido en diez años de aplicación de la nueva política portuaria. Dos fenómenos son resaltantes. Uno es el manejo espectacular de la carga comercial (carga contenerizada), que se ha movilizado por los principales puertos de México; y otro, es la concentración del comercio exterior, a través del movimiento en los puertos “ganadores”, especialmente Veracruz y Altamira en el Golfo y Manzanillo en el Pacífico.

En todo caso, las autoridades que dirigieron el proceso de reestructuración concluyen que (SCT, 2000:13):

“La operación de los puertos registraba serios problemas y rezagos que afectaban a la economía y al comercio exterior de México. Entre ellos, cabe mencionar los siguientes: la calidad y productividad de los servicios eran inferiores a los estándares internacionales; la construcción y administración de los puertos correspondía exclusivamente al Gobierno Federal y la prestación de los servicios estaba monopolizada por empresas estatales; las inversiones públicas resultaban insuficientes y dispersas, lo que provocaba rezagos en equipamiento e instalaciones. Las inversiones privadas eran prácticamente inexistentes; debían otorgarse subsidios importantes para la operación y desarrollo de los puertos; la capacidad instalada en algunos puertos se hallaba subutilizada, al tiempo que otros estaban cercanos a la saturación; los precios y tarifas se fijaban centralmente y de manera uniforme para todos los puertos; como consecuencia de estas deficiencias, el dinamismo de la actividad portuaria era reducido.”

Bajo este diagnóstico gubernamental se concluía, coincidiendo con la apreciación antes presentada, de elevado dinamismo de la actividad portuaria en el período 1995-2000, sustentada en que: “entre 1995 y 2000, la carga total creció a un ritmo equivalente a casi tres veces el registrado entre 1990 y 1995” y que en contenedores: “la forma más moderna de transportar mercancías, el crecimiento fue espectacular, pues sobrepasó el millón 285 mil teus (contenedores de 20 pies)) (SCT, 2000:29) .

Recientemente, el Plan Nacional de Desarrollo de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (2001-2006:22), considera como una línea estratégica: transformar a las APIS, de entidades administradoras de infraestructuras, a centros de negocios que incorporen las mejores prácticas del mercado y vean al transporte y la distribución como parte del sistema total de producción .

En suma, a manera de hipótesis, el crecimiento o exclusión de los puertos mexicanos en la fase de globalización está condicionada por las posibilidades de articulación a las redes globales de transporte de insumos y bienes, especialmente, de tipo contenerizado. No obstante, sin la formación de redes locales de actores que, mediante un esfuerzo innovador generen servicios logísticos y actividades de valor agregado en torno al nodo portuario, difícilmente este podrá contribuir eficazmente al desarrollo regional y a la mejora del nivel de vida en su ámbito territorial de pertenencia.

De esa manera, es posible encontrar respuesta a estos procesos que conducen al desarrollo de “puertos en crecimiento”, articulados a la red global y de “puertos excluidos o perdedores”. Así, preliminarmente podría decirse que los cambios estructurales realizados en el transporte estarían específicamente favoreciendo el modelo hacia fuera, con el privilegio de los puertos que apuntan hacia el norte: Manzanillo, Veracruz y Altamira. Aproximadamente el 89 % de la carga comercial total contenerizada (medida en teus),es manejada por estos tres puertos del país .

En el caso de los puertos petroleros de cabotaje y de comercio del hidrocarburo, las tendencias se mantienen, destacando los puertos del Istmo, especialmente la Terminal de Pajaritos en Veracruz y el de Salina Cruz, en Oaxaca; Cayo Arcas en Campeche, Dos Bocas en Tabasco y también los puertos líderes de Lázaro Cárdenas y de Tampico (ver cuadro I-5).

Tratándose de la región del Istmo, de Salina Cruz y Coatzacoalcos y siguiendo la nomenclatura de desarrollo regional utilizada, se postula que es una región”perdedora”, no solo por los indicadores económicos y sociales, sino porque históricamente aparece en los mapas de pobreza utilizados. Esto significa que la importancia petrolera no estarían favoreciendo a la mayoría de las ciudades y puertos sino al revés, está generando la exclusión.

La exclusión caracterizaría a la mayoría de los habitantes de Salina Cruz, una ciudad portuaria que espera que las distintas iniciativas gubernamentales se focalicen en ayudas y fondos regionales que necesita y que abonarían a elevar su grado de industrialización, mejorarían los niveles educativos de la fuerza de trabajo y registrarían un mejor nivel de vida, superando los rezagos que tienen los habitantes del Istmo, y en especial los residentes de Salina Cruz.

Por lo anterior,el nuevo Plan Puebla-Panamá, un Acuerdo Presidencial del 5 de junio de 2001, constituye la primera oportunidad de la administración del Gobierno de Vicente Fox, de atender el déficit de la población del Istmo oaxaqueño en empleo, ingreso, salud y educación . Sintéticamente, el Plan parte probando el desarrollo regional asimétrico que se produce en el país con el Centro y el Norte versus el Sur-Sureste pobre, equiparable con la pobreza de los países centroamericanos incluídos en el Plan. (ver cuadro No I-6).

Debe recordarse que tanto el puerto de Coatzacoalcos como el de Salina Cruz, son puertos regionales (secundarios o menores), con mercados cautivos, que cuentan con una ventaja geográfica natural por la distancia de sólo 310 kilómetros, la distancia más corta entre los puertos del territorio mexicano, lo que permite esperar que se pueda dinamizar el movimiento como corredor transístmico de mercancías del Golfo (Atlántico) al Pacífico, en su viaje a los mercados internacionales.

Bajo una nueva geografía portuaria, debe probarse que en el caso de los puertos de México (1982-2004), se presenta cambio en la jerarquía donde unos puertos líderes (caso de Salina Cruz) ahora están estancados; otros iniciaban su despegue (caso de Manzanillo) y ahora son puertos principales, afectando los territorios donde se desenvuelven y dinamizando, simultáneamente, los lugares y empresas que se reactivan con los espacios de flujos que los puertos forman .

Simultáneamente, a estos procesos, se genera una nueva dinámica portuaria, explicada por el proceso de crecimiento y exclusión (estancamiento y desconexión), que viene explicado por las políticas de apertura comercial y globalización, por los procesos de reestructuración y privatización portuaria aplicados en los años noventa del Siglo XX y siguiendo las políticas económicas que pusieron de moda la privatización. Así, crecimiento y exclusión serían las caras de una misma moneda de un proceso donde los puertos como centros de negocios y como ciudades portuarias, aparecen ligadas a los territorios y a las regiones. En unos casos como “ganadores” y en otros como “perdedores” del modelo económico, que como se comprobará más adelante, no privilegia la equidad ni el bienestar social de la mayoría de la población.