III.4. LA MENCIÓN EXPRESA DE "LA IGLESIA CATÓLICA" EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA, DE 1978, LA LEY ORGÁNICA DE LIBERTAD RELIGIOSA, DE 5 DE JULIO, DE 1980 Y LA LEY DE ARRENDAMIENTOS URBANOS, DE 1964.

La mención de la Iglesia católica no supone una excepción constitucional al principio de no confesionalidad del Estado: lo impide el significado propio del principio de libertad religiosa. Tampoco excepciona el principio de igualdad, desde el momento en que las relaciones de cooperación no dejan de extenderse a todas las confesiones religiosas, que aparecen también mencionadas en el texto del artículo 16.3 .

En los fundamentos del recurso de la sentencia el Tribunal Constitucional de 13 de mayo, de 1982, se alude al alcance de la mención constitucional de la Iglesia católica "como paradigma extensivo del trato específico de las demás confesiones" .

La mención expresa de la Iglesia católica fue el punto más discutido, a lo largo de los debates parlamentarios, sobre el artículo 16 de la Constitución española, de 1978. Se enfrentaron aquí dos posturas: una, mantenida por Unión de Centro Democrático -U.C.D.-, Alianza Popular -A.P.-, Partido Nacionalista Vasco -P.N.V.-, y, en cierto modo, el Partido Comunista de España -P.C.E.-, favorable a la mención constitucional de la Iglesia católica; y otra, defendida, fundamentalmente, por el Partido Socialista Obrero Español -P.S.O.E.- y algunos grupos nacionalistas, contrarios a dicha mención .

La ponencia constituida en el seno de la "comisión de asuntos constitucionales y libertades públicas" del Congreso de los Diputados elaboró un borrador de Constitución. El artículo 17 decía:

"1. Se garantiza la libertad religiosa y de cultos así como la de profesión filosófica o ideológica, con la única limitación del orden público protegido por las leyes.

2. Nadie podrá ser compelido a declarar sobre sus creencias religiosas ".

El artículo 3 de la ponencia constituida en el seno de la "comisión de asuntos constitucionales y libertades públicas" del Congreso de los Diputados recogía la no confesionalidad del Estado español:

"El Estado español no es confesional. Garantiza la libertad religiosa en los términos del artículo".

La opinión de los obispos parece que fue tenida en cuenta por los ponentes de la Constitución, que, en un segundo borrador, eliminaron la referencia a la no confesionalidad del Estado, e introdujeron la necesidad de cooperación del Estado a las diversas confesiones religiosa .

El Boletín Oficial de las Cortes -B.O.C.-, número 44, de 5 de enero de 1978, publicó el anteproyecto de Constitución redactado por la ponencia, designada al efecto, en el seno de la "comisión de asuntos constitucionales" del Congreso de los Diputados, junto con los votos particulares presentados por los grupos parlamentarios. En la nueva redacción se suprimió el primitivo artículo 3, cuyo contenido -reformado- y el del anterior artículo 17 se refundieron en un nuevo artículo 16, que rezaba así:

"1. Se garantiza la libertad religiosa y de cultos de los individuos y de las comunidades, así como la de profesión filosófica o ideológica, con la única limitación del orden público protegido por las leyes.

2. Nadie podrá ser obligado a declarar sobre sus creencias religiosas.

3. Ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación".

El artículo 16 de la Unión de Centro Democrático -U.C.D.- presentó una enmienda, que añade en el tercer párrafo a "la Iglesia católica y las demás confesiones" . El anteproyecto de Constitución, de 17 de abril de 1978 -publicado en el Boletín Oficial de las Cortes, número 82, de 17 de abril de 1978- informado por la Ponencia, sustituía el genérico "relaciones de cooperación" del anteproyecto de 5 de enero de este mismo año, por el más concreto de "relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones religiosas", que pasó, sin mácula alguna, todo el proceso constitucional . Efectivamente, en el texto del anteproyecto constitucional, informado por la ponencia, de 17 de abril de 1978, el anterior artículo 16 pasó a ser artículo 15, recogiéndose en su nueva redacción gran parte de las enmiendas presentadas, especialmente las de Unión de Centro Democrático -U.C.D.- y Alianza Popular -A.P.-, en relación con el número 3. El referido precepto decía:

"1. Se garantiza la libertad religiosa y de cultos de los individuos y de las comunidades, así como la de profesar cualquier creencia o ideología, con la única limitación, en sus manifestaciones externas, del orden público protegido por las leyes.

2. Nadie podrá ser obligado a declarar sobre su religión, creencias o ideologías.

3. Ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguiente relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones" .

En la misma, por tanto, se recoge la enmienda de Unión de Centro Democrático, de mencionar la Iglesia católica y las demás confesiones, con la oposición de socialistas, comunistas y minoría catalana. El 5 de mayo de 1978 se iniciaron las sesiones en la "comisión constitucional" del Congreso sobre la base del informe de la ponencia. El artículo 15.3 planteó polémica. Barrera Costa, de Esquerra de Cataluña -E.C.- propuso suprimir la referencia a las relaciones de cooperación, que estimaba innecesarias –pues era consecuencia de tener en cuenta las creencias religiosas-, imprecisa –no aclara los términos y fines de la cooperación: ¿patrimonio artístico, enseñanza?-, contradictoria con el carácter no confesional del Estado -cierto carácter estatal de todas las confesiones religiosas, y, especialmente, de la Iglesia católica- y difícil de cumplir -dado el elevado número de confesiones, que entraña un aumento del gasto y de la burocracia, con la posible creación de un Ministro de Cultos-. En relación con la mención de la Iglesia católica, el diputado catalán estimó que debía rechazarse, pero defendiendo la necesidad de que la Iglesia católica se circunscriba al ámbito espiritual . Se opuso a la enmienda de la minoría catalana Fraga Iribarne, de Alianza Popular, por considerar insuficiente la mera referencia a las creencias religiosas de la sociedad española, debiendo referirse a las creencias religiosas de la sociedad española, pues las creencias deben referirse a los individuos, reunidos en grupos confesionales -confesiones- . La oposición a la mención de la Iglesia católica corrió a cargo de Enrique Barón, del grupo socialista, por entender que introducía "una cierta confesionalidad solapada por parte del Estado" y creaba una división entre los españoles en materias como enseñanza, matrimonio, conservación del tesoro artístico, régimen fiscal, etcétera . También se manifestó contrario a la mención de la Iglesia católica, Martín Toval, del grupo de socialistas de Cataluña . Sometido a votación el informe de la ponencia, se aprobaron, por unanimidad, los tres apartados, rechazándose todas las enmiendas. Peces-Barba, al explicar su voto del grupo socialista votó en contra del apartado 3 por incluir el término "Iglesia católica", al ser contradictorio con el principio de secularización del mundo moderno -en contra, incluso, del Concilio Vaticano II-, y discriminatoria respecto a las demás confesiones religiosas . En consecuencia, el texto aprobado por la "comisión de asuntos constitucionales" del Congreso -Boletín Oficial de las Cortes, núm. 121, 1 de julio de 1978- como artículo 15 coincide con el aprobado por la ponencia. A este texto se presentó una enmienda del grupo socialista del Congreso -P.S.O.E.- y de socialistas de Cataluña en el sentido de suprimir en el artículo 15.3 la referencia a la Iglesia católica, volviendo a la redacción del anteproyecto, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes del 5 de enero de 1978 .

El 7 de julio de 1978 se debatió en el pleno del Congreso el anteproyecto dictaminado por la "comisión de asuntos constitucionales". Los debates giraron en torno al artículo 15.3 , Barrrera Costa -E.C.-, defendió su enmienda, solicitando la supresión de las referencias a las relaciones de cooperación, y a la Iglesia católica, por producir recelos en otras confesiones, e, incluso, incompatible con el espíritu conciliar de la Iglesia católica española, en cuanto que instituía un régimen de privilegios . También en contra de la mención de la Iglesia católica habló el socialista Barón Crespo, que ratificó sus ideas expuestas en la comisión, añadiendo que la mención no está justificada por el hecho de que España sea mayoritariamente católica, pues la cuestión religiosa afecta a la conciencia, y lo único que el Estado debe hacer es respectar la libertad interna y sus manifestaciones externas . Fraga Iribarne -A.P.- defendió la necesidad de la cooperación, que -frente a Barrera- calificó de necesaria -por ejemplo, la conservación del patrimonio artístico eclesiástico-, precisa -a nivel de legislación ordinaria-, no difícil de cumplir, ni necesitada de un Ministerio de Cultos, pues su función puede corresponder al Ministerio de Justicia, y no discriminatoria respecto de otras confesiones no católicas. Por último, se mostró partidario de mencionar a la Iglesia católica, como "referencia al hecho indudable, histórico y sociológico de qu España es un país cristiano y, dentro de eso, un país católico" . Santiago Carrillo, del grupo comunista, en el turno de explicación de voto, habló en defensa del dictamen, por entender que supone el reconocimiento de la importancia social de la Iglesia católica, manifestando la necesidad de "no topar" con la Iglesia en cuanto posible obstáculo en el avance de la democracia y del socialismo . En el Senado se presentaron 1.254 enmiendas al proyecto del pleno del Congreso, estudiadas por la comisión de Constitución de la Alta Cámara. Los debates comenzaron el día 18 de agoto de 1978, y, concretamente, el tema, que nos ocupa fue tratado el día 24 del mismo mes . Villar Arregui -P.S.I.- solicitó la exclusión del término "Iglesia católica", por considerarla contraria al artículo 13 -igualdad-, y porque la iglesia se mueve en otro plano, que nada tiene que ver con el plano -temporal- de la Cosntitución . Audet Puncernau -E.D.C.- se opuso a constitucionalizar las relaciones e cooperación, utilizando los mismos argumentos, expuestos en el Congresos, por el diputado Barrera Costa, por ser España un "Estado pluriconfesional"; además de ser discriminatorio respecto a las demás Iglesias . También Benet -E.D.C.- . Ramos Fernández-Torrecilla, del grupo socialista , y Azcárate Flórez acudieron al criterio de la discriminación para oponerse a la mención de la Iglesia católica . El pleno del Senado debatió el artículo 16 del proyecto constitucional el día 26 de septiembre de 1978 limitándose la discusión al apartado 3 y a un propuesto apartado 4 . El senador Xirinachs -E.D.C.- defendía la neutralidad del Estado ante las confesiones religiosas; sin mencionar expresamente, la Iglesia católica, por ser un privilegio. También otros senadores solicitaron suprimir la mención expresa de la Iglesia católica: Audet Puncerbau -E.D.C.-, Yuste Grijalba, socialista, Bandrés -E.E.- y Villar Palasí -P.S.I.- .

La mención explícita de la Iglesia católica en el artículo 16.3 de la Constitución española, de 1978, a juicio de SOUTO PAZ, lo único que hace es manifestar, que la Iglesia católica no necesita probar su "notorio arraigo" en la sociedad española. No significa una situación de privilegio, confesionalidad encubierta o discriminación de las "demás confesiones". Es, simplemente, el reconocimiento de un hecho social .

La Constitución española e italiana se parecen claramente en la expresa mención a la Iglesia católica. Curiosamente, esta mención fue, en ambos casos, objeto de una acalorada discusión parlamentaria, y, tanto en 1949, en Italia, como en 1978, en España, el Partido Comunista votó a favor de la inclusión constitucional de la referencia a la Iglesia católica; la conquista de la Constitución y el mismo sistema político democrático exigía concesiones, que pasaban por el mantenimiento de la paz religiosa; así se manifestó Palmiro Togliatti, con ocasión de la elaboración de la Constitución italiana y, en su momento, los representantes comunistas en las Cortes Constituyentes españolas . Tanto en España, como en el Derecho comparado italiano, existe una macro-religión -la católica- y un conjunto de religiones-apostillas, que parecen tener como objetivo la justificación y demostración del principio de libertad religiosa .

Pero también existen algunas diferencias. Aunque en la Constitución española, de 1978 se mencionan -a diferencia que la Constitución italiana, de 1948 que recoge expresamente, en su artículo 7.2, la mención a los Pactos lateranense, de 1929-, los acuerdos con la Iglesia católica, e incluso se reconoce la posibilidad de pactar acuerdos con "las demás confesiones" -hecho que ha tenido lugar a fecha de 1992-, en realidad, tal mención no es sino una coartada, para poder decir que la igualdad es respetada en el plano religioso, cuando las diferencias entre "la Iglesia Católica" y "las demás confesiones" son patentes. Si bien, tanto en el acuerdo jurídico con la Iglesia católica, de 1979, como en los de las confesiones de 1992, se habla de matrimonio, sólo en el acuerdo con la Santa Sede hay una remisión a algunos aspectos de Derecho sustantivo; aunque en ambos se habla de enseñanza de la religión, el Estado sólo pagará a los profesores de la religión católica; del mismo modo que, de entre los ministros de culto, que presten asistencia a las Fuerzas Armadas, sólo pagará a los católicos, y los ejemplos podrían ser muy numerosos .

LLAMAZARES FERNÁNDEZ y SUÁREZ PERTIERRA señalan que como "no existe mandato constitucional de igualdad para las confesiones, que sería el único modo de obviar la explícita mención de una confesión concreta" se debe ser muy prudente. Además, existen otros riesgos:

"Consideramos, en conclusión, que si el principio de cooperación constituye un límite obligado al a desconfesionalización del Estado español, el mandato especial de cooperación con la Iglesia católica, dependiente de la asunción por el Estado de un sustrato sociológico, limita aún más la no confesionalidad y arriesga la implantación de un régimen privilegiario lesivo de la igualdad y, por ese camino, de la libertad religiosa"

SORIANO considera desafortunada la mención de la Iglesia católica, por contravenir el principio de igualdad religiosa del artículo 14 de la Constitución, por varios motivos:

a) se menciona a la Iglesia católica, cuando un reglón antes se ha proclamado la aconfesionalidad del Estado. Lo lógico hubiera sido el silencio, ni tan siquiera aludir a esas relaciones de cooperación con las confesiones; pero, de hacerlo, mencionar las confesiones en general, como destinatarias de tales relaciones de cooperación. Además, lo lógico hubiera sido anteponer las confesiones religiosas a la expresión "Iglesia católica";

b) la Constitución debe recoger normas generales y abstractas; las alusiones concretas a las relaciones jurídicas y destinatarios de las normas deben incorporarse a las normas legislativas y reglamentarias de desarrollo de los preceptos constitucionales. No sería coherente hacer referencia a un determinado sindicato, partido político, etcétera. Una Constitución debe quedar al margen de los cambios sociales sectoriales, por su carácter de intemporalidad y universalidad .

El principio de igualdad es también un límite para los acuerdos o convenios de cooperación, previstos en el artículo 7.1 de la ley orgánica de libertad religiosa, de 1980. Es decir, el trato específico -permitido por el principio de igualdad-, que una confesión reciba por vía de acuerdos, no podrá producir resultados discriminatorios para los demás grupos religiosos o ciudadanos. Lo anterior no quiere decir que siempre que se extienda, a través del trato específico, los aspectos favorables de la libertad religiosa a favor de una determinada confesión, se esté produciendo allí una discriminación en perjuicio de las confesiones y ciudadanos, que de facto no disfruten de aquellos. Si esto fuera así, se estaría produciendo un vicio de inconstitucionalidad por omisión y el Tribunal Constitucional únicamente admite esta figura cuando la Constitución impone al legislador la necesidad de dictar normas de desarrollo constitucional y el legislador no lo hace .

En la ley orgánica de libertad religiosa, de 1980, la mención expresa de la Iglesia católica fue también objeto de discusión. Insertada, en un primer momento, quedó excluida posteriormente. Omitida en los proyectos del Gobierno -documento 1-, como de la ponencia -documento 2-, fue incluida en el proyecto de la comisión, tras su dictamen, la mención expresa de la Iglesia católica en el artículo 7.1 de la ley orgánica de libertad religiosa, de 1980. En él se establecía que el Estado deberá establecer "Acuerdos o Convenios de cooperación con las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas inscritas en el Registro". Éste es el único artículo, donde viene mencionada, expresamente, la Iglesia católica; mientras que en los artículos paralelos -artículo 2.2; artículo 5.1; artículo 6.1 y artículo 8.1- vienen nombradas en plural, tanto las iglesias, como las confesiones o comunidades religiosas o federaciones de la misma. Pero en el pleno del Congreso se volvía a excluir la mención expresa, sin que, en adelante, prosperaran los intentos renovados en el Senado . En el pleno del Congreso se suprimió la mención a la Iglesia católica en la ley orgánica de libertad religiosa, de 1980, en su artículo 7, facilitando el llegar a un acuerdo y evitando un duro enfrentamiento .

La sentencia 340/1993, de 16 de noviembre resuelve las cuestiones de inconstitucionalidad, planteadas por diversos órganos judiciales y que se resuelven, acumuladamente, en esta sentencia. En ella se analizan los apartados primero y segundo del artículo 76 de la ley de arrendamientos urbanos, de 1964 -texto refundido, aprobado por decreto 4.104/1964-, si bien solamente una de las cuestiones -la planteada por el juzgado de distrito número 1 de Toledo- se refiere a la Iglesia católica, en su posición de arrendadora. El precepto de la ley de arrendamiento urbanos, de 1964, objeto de la duda de constitucionalidad, consagra un diferencia de régimen legal, en lo que respecta a la justificación de la necesidad de ocupación de la vivienda, ya que, si conforme al régimen general el arrendador habrá de justificar tal necesidad, el artículo 76.1 de la ley de arrendamientos urbanos, de 1964, establece que "cuando el Estado, la Provincia, el Muncipio, la Iglesia Católica y las Corporaciones de derecho público tengan que ocupar sus propias fincas para establecer sus oficinas o servicios no vendrán obligados a justificar la necesidad [...]". Tras una pormenorizada cita de los antecedentes del precepto cuestionado, el fundamento primero de la sentencia fija 340/1993, de 16 de noviembre, fija su atención en la expresa mención, que se efectúa a la Iglesia católica entre las entidades reseñadas en el mismo, señalando, que tal inclusión se produce "por obra deñ Decreto de 22 de julio de 1948, al equiparlas con las Corporacioens de Derecho Público a las que la Ley de Bases de Arrendamientos Urbanos de 1946 extendió la dispensa de justificación de la necesidad de la ocupación". Al desarrollar el Gobierno la Base VIII.15 de la ley de bases de 22 de diciembre, de 1955, la anterior equiparación se sustituyó por una expresa mención de la Iglesia católica junto al Estado, la provincia, el municipio y las corporaciones de derecho público en el artículo 76.1 del texto articulado de la ley de arrendamientos urbanos, de 1956. La cuestión se centra en determinar, si el distinto y más favorable régimen legal, que la norma cuestionada concede a la Iglesia católica, como arrendador, posee un fundamento objetivo y razonable en relación con la finalidad, que la disposición persigue y con los efectos que la disposición genera. En este sentido, afirma la sentencia que "los ya indicados antecedentes del precepto evidencian que el mismo se halla en este asunto estrechamente vinculado al carácter confesional del Estado en la época en que el artículo 76.1 fue promulgado. Pues hasta observar que si este carácter confesional se proclama en el Fuero de los Españoles de 1945 (art. 6), a ello se corresponde la asimilación de la Iglesia, a los efectos del artículo 100 de la L.A.U. de 1947, a las Corporaciones de Derecho Público por el Decreto de 22 de julio de 1948. Y a la solemne proclamación en igual sentido del artículo I del Concordato con la Santa sede de 27 de agosto de 1953 también se corresponde la expresa inclusión de la Iglesia Católica -en paridad con el Estado, la Provincia, el Municipio y las Corporaciones de Derecho Público-, en el artículo 76.1 del Texto articulado de la Ley de Arrendamientos Urbanos aprobado por Decreto de 13 de abril de 1956, mención que se mantuvo, tras la nueva proclamación de la confesionalidad del Estado, contenida en la Ley de Principios de Movimiento Nacional de 1958 (Principio II), en el artículo 76 del Texto Refundido hoy vigente de la L.A.U., aprobado por el Decreto 4.104/1964, de 24 de diciembre. En lo que se refiere, por tanto, a la Iglesia Católica", la justificación del precepto impugnado se basa en un fundamento no conforme con la Constitución Española de 1978, que ha dispuesto, que "ninguna confesión tendrá carácter estatal" -artículo 16.3 de la Constitución española, de 1978- . No obstante, como ha sostenido el Abogado del Estado y el Fiscal del Estado, el carácter preconstitucional del precepto impugnado no impide, sin más, que pueda incardinarse y encontrar su justificación en una norma de la Constitución. Alegándose por los mencionados intervinientes, que así ocurre, precisamente, respecto al artículo 16.3 de la Constitución española, de 1978, pues, aunque allí, inicialmente, se proclame la no confesionalidad, no se excluye, sin embargo, que los poderes públicos mantengan "relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones". Ahora bien, sin necesidad de entrar, a considerar el fundamento y los límites de estas relaciones de cooperación, tal justificación del precepto cuestionado no puede ser acogida. En primer lugar, ha de tenerse en cuenta, que los términos, empleados por el inciso del artículo 16.3 de la Constitución española, de 1978, no sólo expresan el carácter no confesional del Estado, en atención al pluralismo de la libertad religiosa de todos, reconocidas en los apartados primero y segundo de este precepto constitucional. Al determinar, que "ninguna confesión tendrá carácter estatal", cabe estimar, que el constituyente ha querido expresar, además, que las confesiones religiosas, en ningún caso, puedan trascender los fines, que le son propios y ser equiparadas al Estado, ocupando una igual posición jurídica; pues, como se ha dicho en la sentencia del Tribunal Constitucional 24/1982, fundamento jurídico primero, el artículo 16.3 de la Constitución española, de 1978, "veda cualquier tipo de confusión entre funciones religiosas y funciones estatales". Lo que es, especialmente, relevante en relación con el artículo 76.1 de la ley de arrendamientos urbanos, de 1964, dado que este precepto ha llevado a cabo, precisamente -por las razones históricas antes expuestas- una equiparación de la posición jurídica de la Iglesia con el Estado y los otros entes de Derecho público en materia de arrendamientos urbanos. En definitiva, ha de concluirse, que la justificación del precepto cuestionado, que equipara a la Iglesia católica con los entes públicos allí mencionados, se encuentra, únicamente, en el carácter confesional del Estado con anterioridad a la vigencia de la Constitución española, de 1978, lo que es contrario al inciso final del artículo 16.3 de la Constitución española, de 1978. Y el artículo 76.1 de la ley de arrendamientos urbanos, de 1964, tampoco puede encontrar justificación en la previsión de dicho precepto constitucional sobre relaciones de cooperación entre el Estado español y las confesiones religiosas. Lo que conduce, a estimar, en definitiva, que este precepto carece de la justificación objetiva y razonable, que toda diferenciación normativa, por imperativo del artículo 14 de la Constitución española, de 1978, debe poseer, para ser considerada legítima; resultando, pues, sobrevenidamente inconstitucional, y, por consiguiente, nulo en cuanto a la mención de "la Iglesia católica". El fallo se pronuncia, por estimar la cuestión de inconstitucionalidad, planteada por el juzgado de distrito número 1 de Toledo, y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad sobrevenida y consiguiente nulidad del artículo 76.1 del texto refundido de la ley de arrendamientos urbanos, aprobado por decreto 4.104/1964, de 24 de diciembre, en cuanto a la mención de "la Iglesia Católica". La sentencia cuenta con dos votos particulares, cuyo contenido no afecta al sentido del fallo, en lo que se refiere a la mención de la Iglesia" .