III.3. CONCEPTO JURÍDICO DE COOPERACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA . LOS PRINCIPIOS DE DERECHO ESPAÑOL, QUE POSIBILITAN LA COOPERACIÓN CON LA IGLESIA CATÓLICA. LA COOPERACIÓN, COMO MEDIO PARA HACER REAL Y EFECTIVA LA IGUALDAD DE TODOS LOS CIUDADANOS EN LA LIBERTAD RELIGIOSA E IDEOLÓGICA.

Aunque el artículo 16.3 de la Constitución española, de 1978, no recoge ninguna definición del concepto de cooperación, no faltan los elementos necesarios, tanto en la Constitución española, como en otras normas legales para perfilar su significado .

La cooperación entre el Estado y las confesiones religiosas responde a la inspiración democrática de que los grupos sociales afectados -entre ellos las confesiones religiosas- participen habitual y normalmente en la elaboración y aplicación de sus status jurídico, para evitar una antidemocrática incomunicación entre las confesiones y el Estado .

La cooperación respecto de la regulación jurídica de las confesiones en contribución al bien común legitima a los poderes públicos y las confesiones, para establecer relaciones de entendimiento para la elaboración convencional de los pertinentes instrumentos jurídicos, en los que se plasma tal acción concertada.

Con el único límite constitucional de lesionar los principios de libertad religiosa y laicidad del Estado . El principio de cooperación tiene su fundamento en el principio de libertad religiosa y en el de laicidad su límite . En realidad, cualquier discriminación en materia religiosa lesiona su laicidad . LEJEUNE VALCÁRCEL señala que, aunque en el acuerdo sobre asuntos económicos no se hace ninguna mención al fundamento legitimador de la cooperación económica, hay que buscarlo en el artículo 16 de la Constitución española, de 1978 . Efectivamente, el principio constitucional de cooperación con las iglesias es un principio subordinado a los de igualdad y libertad religiosa, de un lado, y al de laicidad, de otro . Laicidad y cooperación del Estado con las confesiones religiosas no están reñidas. Es más, esa cooperación es obligada en un Estado de Derecho. Pero el fundamento de esa cooperación no es una valoración positiva del fenómeno religioso en cuanto tal, que no se compadecería con la laicidad, sino que desembocaría en una confesionalidad o pluriconfesionalidad más o menos larvada. En un Estado laico, la obligación de cooperación tiene su razón de ser en los principios definidores del Estado social de Derecho .

La colaboración económica del Estado con la Iglesia católica resulta una de las manifestaciones, singularmente relevantes, de las relaciones de cooperación, que el artículo 16.3 de la Constitución española, de 1978, impone a los poderes públicos, respecto a las confesiones religiosas .

Al relacionarse el artículo 16.3 con el 9.2 de la Constitución española, de 1978, se intenta proteger, especialmente, el derecho fundamental de los ciudadanos a la libertad religiosa .

Se constitucionaliza el principio de cooperación, o, lo que es lo mismo, el común entendimiento bilateral o plurilateral, como principio conformador de las relaciones entre el Estado y las confesiones, pero no se constitucionaliza ninguna forma concreta o modalidad definida para ese común entendimiento de cooperación. El concordato, los acuerdos entre Gobierno y Santa Sede o los convenios entre el Estado y concretas confesiones son formas posibles, modalidades diversas de plasmar el común entendimiento, pero no son formas preceptuadas o exigidas por la Constitución española de 1978 .

La Constitución española no constitucionaliza ni el sistema concordatorio, ni ningún género concreto de acuerdos y convenios en su artículo 16.3 de la Constitución, por ello es coherente la corrección del artículo 7 del proyecto de ley orgánica de libertad religiosa, que, en vez de decir que el Estado "deberá establecer Acuerdos o Convenios [...]", emplea un tenor facultativo: "establecerá, en su caso, Acuerdos o Convenios [...]", pues la Constitución española de 1978 consagra el principio de cooperación, pero no las formas o modalidades de plasmación del mismo .

En el modelo diseñado en la Constitución, de 1978, ni se prohíbe ni se constitucionaliza la aportación financiera del Estado a las confesiones; tan sólo queda constitucionalizada la obligación de los poderes públicos, de cooperar con las confesiones, sin que se haga explicación, de en qué deba consistir esa cooperación, que, por tanto, no necesariamente tiene que ser financiera . Efectivamente, la Constitución sólo impone a los poderes públicos un mandato de cooperación "genérico" para con las confesiones, sin que, expresamente, se les imponga la obligación de colaborar económicamente a su sostenimiento. Pero, igualmente, es cierto que el texto constitucional tampoco prohíbe una colaboración de tal naturaleza. Por tanto, manteniendo el Estado una relación de cooperación económica con la Iglesia católica, manifestada, técnicamente, a través del acuerdo sobre asuntos económicos, de 1979, la obligación o compromiso jurídico, adquirido por aquél en esta materia, viene dado solamente por el acuerdo y en sus términos y contenidos . Al no constitucionalizarse en la Constitución ninguna forma o modalidad concreta de plasmación de cooperación, los acuerdos con la Santa Sede y los convenios con las demás confesiones religiosas no son anticonstitucionales, por que la Constitución no prohíbe que se plasme en acuerdos de índole internacional o en otros acuerdos y convenios de derecho interno para las demás confesiones, si carecen de personalidad jurídica internacional .

Es más, de la ley orgánica de libertad religiosa, de 1980, tampoco cabe deducir, a juicio de MARTÍN SÁNCHEZ, la obligación de financiación por parte del Estado, pues de su artículo 7 no se deduce, que la cooperación con las confesiones religiosas tenga que ser, necesariamente, de tipo económico, ni que tenga que ser llevada a cabo mediante un acuerdo con las mismas, ni que quede, por tanto, reservado sólo a las confesiones, que hayan alcanzado "notorio arraigo" en España. Ciertamente que, refiriéndose a la cooperación financiera indirecta, el artículo 7.2 de la ley orgánica de libertad religiosa, de 1980, dispone que en los acuerdos, que el Estado firme con las confesiones religiosas, se podrán extender a éstas "los beneficios fiscales previstos en el Ordenamiento jurídico general para las Entidades sin fin de lucro y demás de carácter benéfico". Pero la única interpretación, que es posible, es entender, que dichos beneficios podrán, potestativamente, incluirse en los eventuales acuerdos, que el Estado firme con las confesiones religiosas. Es decir, el artículo 7.2 de la ley orgánica de libertad religiosa, de 1980, habla de una posibilidad, pero no impone una obligación del Estado. De hecho, aunque la legislación tributaria ha equiparado las confesiones religiosas con las "entidades sin fin de lucro", respecto de algunos beneficios fiscales; pero, en estos casos, la equiparación deriva de una disposición unilateral del Estado, y no de una exigencia contenida en la ley orgánica de libertad religiosa, de 1980. En realidad, la cooperación económica directa o indirecta, con las confesiones, es potestativa y no obligatoria para el Estado, y puede instrumentarse, a través e un acuerdo o mediante la legislación tributaria, de forma unilateral .

Para GOTI ORDEÑANA, debe dársele un nuevo significado al concepto de "cooperación económica". En este sentido, nos matiza:

"La cooperación económica tiene que tener un nuevo significado, es decir, ha de dejar de ser una subvención para mantener las confesiones y ha de adquirir la naturaleza de una promoción de la persona para el desarrollo de sus derechos" .

Si bien no hay razones, para oponerse a las subvenciones estatales a las iglesias y otras ayudas materiales; otra cosa es que tales prestaciones se materialicen mediante unas relaciones de cooperación, expresamente mandadas por la Constitución; dicho de otra manera, lo que es inaceptable, desde unos esquemas racionales, es que las iglesias -y, especialmente, la católica- tengan asegurados por la máxima norma -que debe ser, en este contexto, una norma básica, enunciadora de principios jurídicos, sin descender al terreno de las normas particulares, que regulan los destinatarios individualizados y las concretas situaciones específicas-, unos beneficios económicos estables, en tanto que otros colectivos e instituciones sociales tienen, que concurrir y demostrar sus necesidades en un ambiente de competencia, para obtener el favor del Estado Por ello, LLAMAZARES FERNÁNDEZ entiende que queda fuera del concepto de cooperación el apoyo o ayuda, que el Estado presta a las confesiones religiosas por su participación en la consecución de objetivos estatales, o, al menos, preferentemente estatales, que, naturalmente, no están prohibidas, pero en relación con los cuales las confesiones religiosas se someten al Derecho común. El fundamento de tales ayudas es muy distinto, y, consecuentemente, su régimen jurídico es diferente. Las subvenciones o tratamiento fiscal, especialmente favorable, a que se someten esas actividades, tienen su fundamento en su consideración, como actividades de "interés público", porque se entiende, que contribuyen positivamente a la realización de un objetivo estatal y de un servicio público . El fundamento jurídico de la ayuda económica que el Estado presta a la Iglesia radica en el servicio que ésta rinde a la sociedad más que en las pretéritas y caducas obligaciones jurídicas contraídas por el Estado .

La posible ayuda –directa o indirecta- del Estado a las actividades docentes o asistenciales de la Iglesia nada tiene que ver con el principio de cooperación del artículo 16.3 de la Constitución española, de 1978. No se trata de actividades religiosas, aunque puedan tener interés también desde el punto de vista religioso .

Una Constitución, a juicio de SORIANO, en ningún caso está legitimada, para ordenar la cooperación del Estado con un colectivo social, porque, sencillamente, tal colectivo, puede perder fuerza en la sociedad, o hasta desaparecer. Por ello, la constitucionalización de las relaciones de cooperación y la mención expresa de la Iglesia católica son dos fórmulas desafortunadas; la primera crea un clima de agravios comparativos, con los no creyentes; y la segunda provoca el rechazo por parte del resto de las confesiones religiosas, que se sienten, injustamente, marginadas del texto constitucional .

Sea como fuera, lo cierto es que la cooperación del Estado con las confesiones religiosas, debe llegar, hasta donde sea necesario, para hacer real y efectiva la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio de la libertad religiosa e ideológica, y no puede rebasar los límites, que pudieran poner en peligro la realización de esa igualdad y de las exigencias, derivadas del principio de laicidad . El principio de cooperación del Estado con las confesiones religiosas se refiere, únicamente, al apoyo del Estado a las actividades religiosas de las confesiones, que se estiman necesarias, para que la igualdad en la libertad religiosas e ideológica de los ciudadanos sea real y efectiva, y alcance su plenitud . En base al principio de laicidad y del de igualdad, delmismo modo que no tendría sentido el sometimiento a impuestos de las actividades religiosas, tampoco lo tendría el sostenimiento de las confesiones con fondos públicos: en ambos casos se estaría violando el principio de igualdad, que no permite la discriminación, en este caso económica, ni positiva ni negativa, de sus ciudadanos por razón de sus creencias. De acuerdo con estos principios, los ciudadanos creyentes no deben pagar más impuestos al Estado -se estaría violando el artículo 31 en relación al 14 de la Constitución española- que el no creyente, pero tampoco pueden ser más favorecidos con fondos públicos, que los no creyentes, y eso es lo que ocurriría si el Estado contribuyera con fondos públicos al sostenimiento de las actividades religiosas de las confesiones. Y sin embargo, ésta es la situación en que está la Iglesia católica, mediante la "asignación tributaria", lo que ocurre es que, como reiteradamente ha declarado el Tribunal Constitucional la igualdad sólo es violada si el trato discriminatorio no está razonablemente fundado, y en el caso de la Iglesia católica lo está por su pasado histórico, durante el cual, como consecuencia de la confesionalidad del Estado, siempre ha estado sostenida con fondos públicos desde la desamortización, con lo cual no existe conciencia entre los ciudadanos católicos de la necesidad imperiosa de su contribución directa, a sostener económicamente su Iglesia. De ahí que se configure el sistema como transitorio, salvando la posible colisión con el principio de igualdad y con el de no confesionalidad. Todos los acuerdos reconocen a las Iglesias, confesiones y comunidades el derecho a recabar de sus fieles prestaciones, organizar colectas públicas y recibir limosnas y oblaciones -artículo I del acuerdo económico, de 1979 y 11.1 de los acuerdos del 92-, que no estarán sujetas a imposición fiscal -artículo III.b) del acuerdo económico, de 1979 y artículo 2.a) de los acuerdos el 92- .

La ayuda económica de la Iglesia católica no se opone al principio de libertad religiosa ni al de laicidad del Estado, porque la actitud de cooperación del Estado con las confesiones religiosas tiene su fundamento último en el derecho de libertad religiosa, que trae consigo, a su vez, la tutela de la igualdad y no discriminación .

Las aportaciones indirectas del Estado, en forma de beneficios fiscales, en principio no chocan con el principio de laicidad; por el contrario, pueden considerarse, como exigencias obligadas del principio de cooperación. Sin embargo, el sistema de dotación económica directa del Estado a las confesiones es radicalmente incompatible con el principio de laicidad del Estado. Es congruente con un Estado confesional o pluriconfesional, pero no con uno laico. Tampoco son completamente compatibles con un modelo de relaciones Estado-confesiones religiosas, fundado en los principios de igualdad en la libertad ideológica y religiosa y de laicidad, el sistema alemán, y, más dudoso aún, es que lo sea en el sistema español vigente. En el alemán, porque es inconciliable con la libertad religiosa: el Estado obliga con su fuerza coactiva a pagar un "impuesto religioso" a las confesiones respectivas. En España, porque siendo una "dotación estatal", aunque sea sobre la base de una libre asignación de los ciudadano, y, por tanto, difícilmente conciliable con el principio de laicidad del Estado. Ello hace que tenga reminiscencia de la confesionalidad del Estado. De otra parte, no se otorga libertad para hacer la aportación o no, puesto que se trata de un "impuesto estatal". De este modo, se ataca la libertad religiosa e ideológica, indirectamente, al hacerla obligatoria . En realidad, la contribución del Estado, como expresión de la sociedad, a la Iglesia está plenamente justificada y es, perfectamente, compatible con la distinción entre Iglesia y Estado y la naturaleza no confesional por múltiples razones:

a) porque la gran voracidad fiscal del Estado moderno no deja a los ciudadanos capacidad de cumplir ellos, directamente, con muchas de sus obligaciones o devociones sociales. Por eso, el Estado ha des subvencionar la cultura, el ocio, el teatro, el deporte y tantas otras aficiones o conveniencias positivas de los ciudadanos, que, en principio, tendrían que pagar o financiar, directamente, ellos mismos, según sus gustos y preferencias sociales;

b) porque la religión y el ejercicio de la vida religiosa es parte del bien común, en una sociedad libre, y debe, por tanto, ser, positivamente favorecido por el Estado, como en el ejercicio de otras muchas libertades sindicales, laborales, políticas, culturales y recreativas. Esto no es confesionalidad, es, simplemente, consideración, socialmente positiva, de la libertad religiosa, como una de las libertades fundamentales del ciudadano, que la sociedad y el Estado, en su nombre, tienen que proteger y favorecer positivamente;

c) además, la Iglesia presta muchos servicios de interés social en sus actividades estrictamente religiosas y asistenciales .

El anteproyecto de Constitución, de 17 de abril de 1978, informado por la Ponencia, sustituía al genérico "relaciones de cooperación" del anteproyecto de 5 de enero de este mismo año, por el más concreto "relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones religiosas", que pasó, sin mácula, todo el proceso constitucional .

El sistema constitucional español difiere sustancialmente del propio de la Constitución italiana -artículos 7 y 8-, que constitucionaliza el concordato con la Iglesia católica y el régimen de intese para el resto de los cultos admitidos. Las inteses consisten en un procedimiento bilateral en su elaboración, que da lugar a una normativa de base pacticia, aunque de promulgación formal unilateral del Estado, mediante el cual las confesiones admitidas en el Derecho italiano, convienen sus relaciones con el Estado. Una vez firmados por las representaciones oficiales de las dos partes, estado y confesión se presentan al Parlamento italiano, como proposición de ley unilateral del Estado . En el sistema italiano, el Estado está constitucionalmente obligado a tenerse a la fórmula y procedimiento de las intese siempre que legisle sobre confesiones, mientras que éstas son libres de adoptar o no ese procedimiento en sus relaciones con el Estado. En el sistema español, en cambio, el Estado debe mantener, según la Constitución española, las consiguientes relaciones de cooperación o común entendimiento con las confesiones, pero no está obligado a atenerse a una forma concreta y a un procedimiento jurídico igualmente definido a la hora de relacionarse con dichas confesiones. Estas tienen derecho a que el Estado español no las regule unilateral e incomunicadamente, sino a través de relaciones de mutuo entendimiento, pero no pueden exigir una forma y un procedimiento concreto en base a la Constitución . En el sistema italiano las intese representan no sólo un límite al contenido de la ley estatal, sino la condición primera de su validez. En el sistema español, al no existir constitucionalización de forma alguna, lo único que atentaría a la Constitución sería aquel proceder del Estado que pretendiera regular la posición jurídica de las confesiones, al margen del común entendimiento con las mismas .

En el sistema italiano, la Constitución no obliga al legislador a elaborar intese, si bien, si decide regular la posición jurídica básica de las confesiones –opción de la que es libre- ha de hacerlo, necesariamente, a través del sistema concordatario con la Iglesia católica y mediante el procedimiento de las intese con el resto de los cultos legalmente reconocidos. En cambio, en el sistema español la Constitución española obliga a los poderes públicos a tener en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y a mantener las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia católica y demás confesiones, pero no impone al Estado forma o procedimiento concreto alguno de plasmar dicho entendimiento .