3.1.5 Evolução da Produção dos Grandes Exportadores

Simultaneamente ao aumento do comércio internacional do açúcar, visto no início deste capítulo, os anos recentes apresentaram também uma maior concentração das exportações entre os sete países que, ao lado da União Européia, têm exportado mais que 1 milhão de toneladas em média, conforme podemos observar no Quadro 3.5 . Todos estes países utilizam a cana como matéria-prima para o açúcar, e nenhum deles apresenta produção significativa de outros adoçantes calóricos. Observam-se na evolução das exportações dois casos bem singulares e opostos. De um lado, o Brasil, que já vinha se destacando desde os fins da década de 1960 como um dos principais fornecedores mundiais, mais que duplica o volume de suas exportações, distanciando-se da UE, e passa a representar sozinho cerca de 38% do total exportado no mundo. De outro lado, assistimos ao colapso da indústria açucareira cubana que, após se manter como maior exportador até meados da década de 1980, não resiste ao fim da URSS e do mercado preferencial do COMECON, reduzindo em quase sete vezes seu volume exportado em comparação com os melhores anos.

Cuba representou um caso muito particular na indústria açucareira mundial, pois seu colapso se deu após um período de crescimento na produção, melhoria nos rendimentos agrícolas, aumento da mecanização e conseqüente diminuição na queima da cana ; enfim, após uma década (1980) que mostrava sinais de fortalecimento e de pujança do setor . Até o início dos anos 1990, os países do COMECON e a China representavam mais de 70% do comércio de açúcar para Cuba, que tinha como base preços estabelecidos em níveis maiores que os do mercado livre internacional. Com o fim da URSS, os preços começaram a cair e a aproximar-se do preço referência, diminuindo a rentabilidade da indústria cubana. Por outro lado, e como fator ainda mais importante, Cuba deixou de contar nos anos 1990 com créditos favorecidos da URSS para investimentos e diminuiu drasticamente sua capacidade de importar equipamentos, o que deteriorou seu parque produtivo, tanto industrial como principalmente agrícola, deixando o país sem capacidade de concorrer com os demais países exportadores. O rendimento agrícola que foi de 80 toneladas por hectare na safra 1989/90, caiu para 46 ton/ha três anos depois, o que dá uma idéia da intensidade da decadência do setor .

A partir de 2002, a queda na produção e na exportação foi ainda mais expressiva, em conseqüência do efeito de furacões e do deslocamento de 60% da área cultivada com cana para outras culturas e, ainda, do fechamento de 71 das 156 usinas, dentro de um programa de reestruturação produtiva. Entretanto, não há sinais de que este programa conseguirá superar os baixos níveis técnicos que vigoram atualmente em Cuba, que vem importando o produto no mercado livre para garantir seus contratos de fornecimento.

O cenário de mais longo prazo da indústria açucareira cubana está ligado às perspectivas políticas que se abrirão numa era pós-Fidel. Um cenário de transição abrupta, nos mesmos moldes do fim da URSS, poderia levar a uma injeção de investimentos americanos a partir da comunidade cubana da Flórida e restabelecer a capacidade produtiva da ilha, que possui condições de solo e de clima favoráveis à cultura da cana. Este processo, entretanto, além de condicional, levaria pelo menos uma década para gerar efeitos significativos no mercado internacional.

O Brasil é o país que vai apresentar o melhor desempenho da produção e das exportações nos anos recentes, seja em termos absolutos, seja em termos relativos. A partir de 1999, as exportações brasileiras vão superar as exportações brutas da União Européia, tornando o Brasil o maior fornecedor mundial de açúcar. Seguindo o movimento já apontado anteriormente de crescimento mais acelerado do consumo no mundo em desenvolvimento, as exportações brasileiras cresceram nos mercados da Europa Oriental, da África e da Ásia, tendo inclusive aumentado a parcela do açúcar já refinado no total das exportações em comparação com as décadas anteriores . Além disto, durante o período 2000-2004, a Rússia representou em média 30% do total exportado pelo Brasil, que ocupou assim um mercado que durante muito tempo foi de Cuba.

A expansão da produção brasileira de açúcar no período recente foi extremamente elevada (120% e aumento no período 1994 a 2004), resultado tanto da expansão da área de cana como, principalmente, do aumento da produtividade agrícola, que cresceu 11% nesse período. Além disto, o aumento mais moderado da produção de álcool, que só nos últimos dois anos apresentou aquecimento na demanda, fez com que mais cana pudesse ser direcionada à produção de açúcar. Este, aliás, foi um movimento presente em toda a década de 1990, com o fechamento de algumas destilarias autônomas (produtoras exclusivamente de álcool) e a transformação de várias delas em usinas de açúcar e álcool. Tal movimento foi beneficiado não só pela demanda externa de açúcar, mas também pela desregulamentação do setor com o fim do I.A.A.

A partir da metade da década de 1990, a exportação volta a representar mais de 40% da produção total, retomando o patamar de 1972-73 antes do lançamento do Proálcool. Os mecanismos de comercialização da produção brasileira passaram por mudanças qualitativas em função da extinção do IAA, mudanças estas que influíram nas disputas regionais, na concorrência capitalista intra-setor e na propriedade do capital , o que pode ser um dos fatores (ainda que não o principal) da participação mais agressiva do Brasil no mercado internacional do açúcar.

A Tailândia, apesar de ser um grande exportador e um produtor dos mais competitivos, mantém mecanismos de controle da produção pelo Estado, que determina a produção para o mercado interno (Quota A, de açúcar branco), para a cobertura dos contratos de exportação a longo prazo (Quota B, de açúcar bruto) e para exportação no mercado livre (Quota C, dos dois tipos de açúcar), priorizadas nesta ordem, além do controle dos preços da cana pago pelas usinas e da venda do açúcar no mercado interno . Seu mercado interno vem crescendo fortemente como resultado do dinamismo da economia tailandesa e conseqüente elevação da renda da população. O controle governamental, entretanto, impede que desequilíbrios entre a oferta e a demanda afetem o preço interno do açúcar.

Durante a década de 1990, a Tailândia expandiu fortemente sua produção e suas exportações, que cresceram duas vezes mais rápido que o total mundial. Nos últimos dois anos, entretanto, fatores climáticos reduziram a produção e as exportações, contribuindo para o aumento dos preços internacionais no corrente ano. A Tailândia exporta fundamentalmente para os países asiáticos, seja pela sua participação na ASEAN, que lhe permite preferências tarifárias, seja pelo aproveitamento da vantagem geográfica sobre o açúcar australiano ou de outras praças (Indonésia, Japão e Malásia são seus principais clientes).

As perspectivas para o futuro são de recuperação e de expansão, tanto da produção quanto das exportações. Na Tailândia a cana é cultivada por pequenos agricultores (eram cerca de 110 mil no fim dos anos 1990), com um custo de produção baixo em relação à média mundial. Embora os rendimentos venham crescendo expressivamente nos últimos anos (em média 2,1% ao ano), ainda existe muito espaço para melhoria na produtividade, com a introdução de novas variedades e tratos culturais, além de existirem áreas potenciais para expansão da cultura . Não é por acaso que a Tailândia vem lutando, como membro do Grupo de Cairns, pela liberalização do comércio agrícola, devendo fortalecer sua posição de um dos principais fornecedores mundiais de açúcar.

A Austrália é hoje o terceiro exportador mundial de açúcar, atrás apenas do Brasil e da UE, posição assumida após a decadência do setor em Cuba e dos problemas climáticos da Tailândia. Seu setor produtivo é muito bem estruturado, com custos de produção entre os mais baixos do mundo, e vem mantendo uma posição relativa constante há mais de 30 anos, com sua produção representando pouco menos de 4% do total mundial e suas exportações pouco mais de 9%. Conforme podemos notar nos Quadros 3.5 e 3.6, o setor açucareiro da Austrália é fortemente voltado ao mercado externo, com cerca de 80% de sua produção, situação que deve inclusive ser aprofundada no futuro. Como país de alta renda, seu consumo per capita de açúcar reduziu-se em 23% ao longo dos últimos 30 anos, acompanhando as mudanças na dieta base dos demais países desenvolvidos (sem, contudo, transferir este consumo para outros adoçantes calóricos, que possuem uma participação pequena no consumo australiano).

A produção australiana, quase toda concentrada no norte do país (no estado de Queensland), iniciou-se em meados do século XIX e, a exemplo de outros países, passou a ser regulada pelo Estado a partir de 1915 com proteções tarifárias, controle de preços e de produção. Já na década seguinte a Austrália se tornou um exportador líquido de açúcar, sendo beneficiada mais adiante com os acordos de preferência entre os países do Commonwealth. Os mecanismos de intervenção perduraram até 1991 quando o setor passou a funcionar sob regras de mercado, restando apenas a tarifa de importação de 15% que foi “zerada” em 1997.

A cana-de-açúcar é cultivada predominantemente em pequenas unidades, menores que 100 hectares, altamente mecanizadas e produtivas, e com 40% da área cultivada irrigada. Conforme podemos observar no Gráfico 3.8 , a produtividade agrícola tem apresentado uma tendência crescente nas últimas décadas e um dos rendimentos médios mais altos do mundo. Esta estrutura agrária, diferente dos demais grandes exportadores, traz dois efeitos contraditórios sobre a manutenção e a expansão da produção : de um lado, com pequenos agricultores capitalizados e com alto nível de tecnicização, a difusão de novas tecnologias é rápida e permite que ganhos de produtividade tenham reflexo no custo médio também numa velocidade acelerada ; por outro lado, a produção atomizada torna a decisão de plantar cana-de-açúcar ou outras culturas mais fácil e rápida, o que deixa a indústria processadora menos imune aos movimentos do preço internacional. No novo ambiente de preços liberalizados a produção australiana de açúcar e de cana passou, mais que em quaisquer outros grandes produtores, a ser fortemente influenciada pelos preços internacionais do açúcar e pela flutuação cambial entre o dólar americano e a moeda local. Ainda que a partir de 2001 a Queensland Sugar Ltd., que comercializa 95% da produção australiana de açúcar, tenha criado um sistema de contratos futuros que envolve tanto os agricultores quanto as usinas, este mecanismo serve apenas para proteger os produtores das oscilações a curto e a médio prazo, mas não reverte tendências futuras de investimento em novos plantios.

No momento atual, de forte aumento nos preços devido à baixa nos estoques mundiais, a Austrália deve expandir sua produção, aproveitando principalmente os problemas com a produção tailandesa, cujos mercados podem ser abastecidos com vantagens logísticas sobre a produção das Américas ou mesmo da África do Sul.

A Guatemala é hoje o quinto maior exportador de açúcar, posição que assumiu na corrente década com a redução das vendas da África do Sul, conforme podemos observar no Gráfico 3.9 . Tanto produção quanto exportações vêm crescendo de forma sustentada, principalmente durante a década de 1990, quando ambas mais que duplicaram. Esse desempenho é devido principalmente ao fato de a Guatemala produzir açúcar a um dos custos mais baixos do mundo, equivalente ao custo da região centro-sul do Brasil . Como Austrália e Cuba, a produção guatemalteca é fortemente voltada à exportação, com cerca de 70% do total produzido. A quota americana para a Guatemala dentro da TRQ é de 50 mil toneladas, muito pouco, se considerarmos o total hoje produzido ; isto significa que é o mercado livre que garante o dinamismo de sua produção. Apesar de sua competitividade, existem mecanismos de controle do setor que alocam a produção, distribuem a quota do mercado americano e controlam os preços internos.

O baixo custo de produção da Guatemala é fruto não só das condições naturais, mas também da incorporação de técnicas adequadas, sendo hoje 40% da área cultivada coberta por irrigação. Conforme podemos observar no Gráfico 3.11, seu rendimento em quilos de açúcar por hectare vem crescendo consistentemente, tanto pelos rendimentos na área agrícola (dos maiores do mundo) quanto pela extração de açúcar da cana. Embora a Guatemala ainda não seja um produtor relevante de etanol a partir da cana, 6 das 14 usinas de açúcar produzem energia elétrica suficiente para abastecer 20% do consumo nacional. A área hoje ocupada pela cana-de-açúcar, de 170 mil hectares, corresponde à metade do potencial do país, o que o coloca com boas perspectivas de aproveitar os níveis de preço atuais e continuar aumentando sua participação no comércio internacional.

Colômbia e África do Sul são os dois únicos países deste grupo que exportam menos da metade de sua produção, tendo em vista o crescimento de seus mercados internos mesmo com diminuição do consumo per capita de açúcar e de outros adoçantes calóricos. A Colômbia é um grande consumidor e produtor de outros tipos de açúcar de cana (rapadura, melaços etc.) que, em termos de açúcar equivalente, representam uma quantidade adicional de 70% do volume de açúcar centrifugado apresentado no Quadro 3.6. Os dois países possuem mecanismos de controle e proteção da produção e do mercado interno, que envolvem determinação de preços da cana e do açúcar, tarifas de importação, fixação de quantidades para exportação e, no caso da Colômbia, a manutenção de um fundo de estabilização de preços para suportar a indústria em momentos de preços internacionais não compensadores .

Conforme podemos notar no Gráfico 3.9, os dois países apresentaram crescimento em suas exportações nos últimos quinze anos, ainda que com irregularidades e com perspectiva de redução na safra corrente. No caso da Colômbia, as irregularidades acompanharam as variações na produção, sendo exportado o excedente do consumo interno. Já no caso da África do Sul estes movimentos foram mais acentuados em virtude de problemas mais sérios afetando sua produção (entre eles, períodos prolongados de seca), que se refletiram em uma queda drástica nos rendimentos em açúcar em meados da década de 1990, como vemos no Gráfico 3.11. De todo modo, estes dois países devem continuar mantendo uma posição importante no fornecimento mundial, sem, contudo, crescer substancialmente a curto prazo.

As perspectivas para o conjunto destes sete exportadores, mesmo sem termos clareza sobre como vai evoluir a economia cubana no futuro próximo, é de ampliação de sua presença no mercado mundial, pela sua capacidade de responder rapidamente à atual conjuntura favorável de preços e por produzir a custos baixos. Todos estes países, com exceção de Cuba, fazem parte do “Grupo de Cairns”, e todos, com exceção da Austrália, fazem parte do “G-20”, duas articulações que vêm propondo maior acesso aos mercados para os produtos agrícolas e agroindustriais e redução/supressão das políticas de suporte interno aos produtores agrícolas.

Embora não devam acontecer mudanças abruptas e substanciais no comércio mundial de açúcar que, como vimos ao longo deste texto, é regulado e controlado pelos Estados Nacionais desde sua formação no século XVI, nos últimos dez anos a participação do comércio internacional no abastecimento de todos os tipos de adoçantes calóricos voltou a aumentar, depois ter caído desde os anos 1970 com o aumento da produção interna de açúcar de beterraba e de adoçantes de milho e outros cereais por muitos países. Esse aumento foi resultado da dificuldade crescente de manutenção de setores agrícolas e agroindustriais ineficientes, mais até que resultado de pressões por maior liberalização do comércio e acesso a mercados (a Rússia é o principal exemplo deste processo). O Quadro 3.5 mostra que esse grupo de sete países não só conseguiu aproveitar o aumento no comércio internacional do setor como logrou aumentar sua parcela neste comércio, em que o preço foi a variável fundamental que conduziu estes processos.