2.2 Do fim do século XIX a meados da década de 1970

Durante o século XIX e início do século XX, a produção do açúcar se expande ao redor do mundo, não apenas devido à cultura da beterraba açucareira nos países temperados, como também pela expansão da cultura da cana nos USA, tanto nos estados do sul como no Havaí, no sudeste asiático, principalmente pela produção holandesa em Java, e na Austrália. A maior liberalização do comércio que caracterizou esta fase ampliou a circulação da produção agrícola, em especial na exportação de trigo produzido nos USA para a Europa. Se de um lado o açúcar se beneficia deste movimento, na esteira da explosão da demanda por alimentos baratos para a classe operária européia, de outro ele perde sua característica de produto tropical, exótico, que foi a base da montagem do sistema colonial europeu que conduziu à expansão econômica do Brasil entre outros lugares. Trata-se agora de buscar espaço em um mercado mais amplo de produtos alimentares, cujo desenho já não conferia nenhuma vantagem para as antigas colônias tropicais. Outra mudança que merece destaque é que Cuba, já o maior produtor e exportador em fins do século XIX, que passa a receber vultosos investimentos diretos dos USA (que também aportam capitais em Porto Rico e Filipinas, em menor escala), consolidando assim seu papel de principal fornecedor do crescente mercado norte-americano.

A produção brasileira durante o período imperial e na primeiras décadas da República, embora continuasse crescendo, perdeu mais espaço no mercado internacional do que outra regiões tropicais. Um das causas desta decadência foi a lenta incorporação do progresso técnico na produção agrícola e industrial, o que fazia com que o açúcar brasileiro, considerado o melhor açúcar no início da colonização, perdesse em qualidade para o açúcar antilhano. O surgimento dos Engenhos Centrais no último quartel do século XIX, já representou um movimento tardio em relação a outras regiões produtoras no mundo, não solucionando a totalidade dos problemas técnicos (em especial na produção agrícola), que conduziriam a produção nos pólos mais dinâmicos ao modelo das usinas. Por outro lado, a evolução da economia brasileira durante este período também contribuiu para essa decadência. O café e a borracha passaram a ser os produtos dinâmicos de nosso comércio internacional, ao passo que o aumento populacional e da renda média urbana (principalmente no período republicano) permitiam que a produção açucareira pudesse ser escoada no mercado interno.

A 1ª Guerra Mundial causou o colapso da produção européia de açúcar de beterraba, o que levou a um aumento da produção e da capacidade instalada em outras regiões do mundo, especialmente Cuba e Java, que aproveitaram este espaço criado no mercado mundial não só durante o conflito, mas por quase toda a década de 20, conforme pode ser observado nos Quadros 2.1 e 2.2 . A produção brasileira, embora se mantivesse crescente neste período, manteve uma participação discreta no mercado mundial, como apontado no parágrafo anterior. Este aumento na capacidade produtiva mundial começou a entrar em choque com a retomada da produção européia, para finalmente em 1930 caracterizar-se como crise de superprodução em conseqüência da Grande Depressão.

Nos USA e na Liga das Nações, discussões e negociações são feitas no sentido de limitar os volumes produzidos e exportados. Nos USA, em 1930, iniciaram-se negociações visando a prevenir o aumento dos estoques e estabilizar os preços, fortemente deprimidos, com os grupos econômicos vinculados ao refino e ao comércio do açúcar, no que ficou conhecido como “Chadbourne Agreement”, nome do advogado nova-iorquino que centralizou as discussões. Em 1931, nove países (Cuba, Java, Alemanha, Polônia, Hungria, Bélgica, Tchecoslováquia, Iugoslávia e Peru) assinam um acordo de cinco anos, que se tornou o primeiro Acordo Internacional do Açúcar, fixando quotas de produção e de exportação entre os signatários. Embora seus resultados não tenham sido muito positivos, principalmente por não estarem representadas as principais nações importadoras, este acordo teve uma grande importância por ter regulado os dispositivos de quotas de exportação que seriam utilizados nos acordos futuros.

Como vemos na Quadro 2.2, os exportadores tradicionais (Cuba e Java) são os que mais serão afetados pela redução da demanda mundial, efeito este que só não foi maior em virtude da queda expressiva na produção européia. Eles perderão espaço inclusive para os exportadores marginais (tradicionais ou não) que conseguem aumentar sua presença, embora aceitando os preços mais baixos em virtude da crise. Entretanto, é do lado da produção interna que os efeitos da Grande Depressão no setor açucareiro vão se mostrar mais profundos. Com o fim do predomínio das práticas políticas assentadas no pensamento liberal clássico e o início de políticas econômicas intervencionistas em quase todos os Estados Nacionais, medidas de controle da produção e do investimento produtivo foram estabelecidas em pelo menos 16 países. O Brasil, como produtor importante, embora sem uma presença tão forte no mercado internacional, não foi exceção neste movimento, como veremos na próxima seção.

Em 1937, é assinado em Londres um acordo internacional mais abrangente que o anterior, denominado “Acordo Internacional sobre a Produção e o Comércio do Açúcar”, desta vez com a participação dos USA e da Inglaterra e envolvendo parte substancial da oferta mundial do produto. Este acordo não produziu uma sustentação dos preços do produto, que apresentaram uma queda de 18% no triênio 1938-40 em relação ao triênio anterior (ver Quadro 2.3), talvez em função da participação crescente de novos países produtores no mercado internacional. Foi, entretanto, uma queda menor que aquela vista no triênio 1930-32, de 32% sobre o triênio anterior, apontando algum resultado no controle da produção e dos estoques. Vale mencionar que o início dos conflitos da 2ª Grande Guerra não causou impactos significativos nos preços internacionais, uma vez que a produção européia de açúcar de beterraba não foi afetada da mesma forma que no conflito anterior.

Durante o período do conflito e nos anos subsequentes, o acordo não foi efetivo, embora a estrutura administrativa tenha se mantido, vindo a dar suporte ao novo acordo firmado em 1953. Este acordo envolveu países que, juntos, representavam 5/6 das exportações totais de açúcar bruto, definindo quotas que representaram no triênio 1954/56 entre 58% e 62% de todo o comércio internacional. Em 1956, durante a vigência do acordo, as quotas de exportação foram ampliadas para 6.214 mil toneladas pela entrada de novos membros, representando 65% do total comercializado no ano de 1958. Percebe-se aqui que, muito embora houvesse disputas pela “parcela livre” do mercado, atendida não só pelos países não signatários, como também por excedentes de quotas dos participantes do acordo, dois terços do mercado se encontrava regulado, garantindo a produção de regiões menos competitivas e regulando a participação dos principais exportadores nos dois grandes mercados consumidores : USA e Europa.

No período de vigência deste acordo a produção mundial subiu expressivamente (26,2% em relação ao qüinqüênio anterior), como se pode notar no Quadro 2.4 , em função do aumento no consumo derivado do crescimento da economia mundial. O açúcar, da mesma forma que a maioria dos produtos agroindustriais, passou por dois níveis de transformação no seu processo de produção e consumo. De um lado, acelerou-se o processo de incorporação do progresso técnico das atividades agrícolas e industriais, seja nos países desenvolvidos, seja nas novas nações que surgem do processo de descolonização. De outro lado, aumenta o percentual da produção destinada a ser matéria-prima da indústria de processamento alimentar (e não apenas de refino), o que vai impor aos produtores crescentes exigências de qualidade e padronização. Para os países menos desenvolvidos isto significou a importação crescente de insumos e maquinário agrícola e industrial, ao lado da importação de outros alimentos cultivados em zonas temperadas.

Parte devido ao acordo, parte devido a estes outros elementos, a participação da produção norte-americana e das áreas tradicionais do Caribe reduz-se sensivelmente, como podemos ver no Quadro 2.5 . São os países do Bloco Socialista que vão apresentar a maior taxa de crescimento na produção, em parte como conseqüência do esforço de reconstrução pós-guerra. Já a Ásia e a América do Sul irão aproveitar o espaço de mercado não coberto pelo acordo, já que a maioria de seus produtores não foi signatária.

O Brasil passou a fazer parte ativa do novo acordo , assinado em 1958, cuja implementação foi perturbada pela grande safra européia de beterraba de 1960 e, principalmente, pela Revolução Cubana . A deterioração das relações entre Cuba e os USA levou ao rompimento de suas relações comerciais e, a partir de 1961, toda a quota de exportação daquele país para o mercado norte-americano passa a ser absorvida pela URSS. Este fato teve como conseqüência a ampliação da importação americana de outras fontes (dentre as quais o Brasil e o México) durante a década de 1960, representando um dos fatores que contribuiu para a “explosão” do acordo.

No decênio iniciado em 1959, os preços reais do açúcar mantiveram-se em queda, com exceção do ano de 1963, que registrou uma queda expressiva na produção mundial. Este movimento dos preços foi reflexo de um mercado pouco regulado e com muitos produtores (novos e tradicionais) elevando sua produção a taxas expressivas. A produção mundial cresceu 56% neste período, e a América do Norte, Central e Caribe e a Europa Ocidental, justamente onde se encontram os maiores mercados consumidores, perderam participação para todas as demais regiões do globo.

Em 1968, é assinado novo acordo, mas desta vez nem os USA nem a Comunidade Econômica Européia participaram como membros. Sem a participação dos dois principais mercados consumidores, que assim passaram a determinar autonomamente suas quotas de importação ou de exportação, a eficácia do acordo como instrumento para controlar a produção e estabilizar preços ficou muito comprometida. O estabelecimento da quota de produção cubana para os mercados fora da área do bloco socialista também foi distorcido pela permissão dada à URSS de exportar 1.100.000 toneladas, o que acabou significando uma quota indireta ao açúcar cubano no mercado mundial.

Durante os cinco anos deste acordo a produção mundial reduziu seu ritmo de crescimento, inclusive na Europa Oriental e na URSS. A Europa Ocidental aumentou sua participação na produção mundial, uma vez que sua produção não estava mais limitada às quotas de produção internacionais. Paradoxalmente, foi neste período que os preços reais interromperam sua trajetória de queda e iniciaram um movimento de forte alta. O Brasil foi um dos países mais beneficiados por este movimento, visto que incrementou fortemente sua produção a partir de meados dos anos 1960 e pôde aproveitar o ambiente menos regulamentado que vigorou nesse período.

Analisando o conjunto dos acordos internacionais até este período, nota-se que os preços não se mantiveram estabilizados, a não ser em períodos muito curtos, como se pode ver no Gráfico 2.1. Por ser uma commodity de largo consumo e de poucas barreiras técnicas para a entrada de novos competidores, a restrição da produção e exportação por parte de algumas regiões permitiu que outros países produtores entrassem mais agressivamente no mercado, ocupando o espaço aberto a cada rodada. Até mesmo a Europa Ocidental, com produção baseada na beterraba, menos competitiva que o açúcar de cana, expandiu fortemente sua produção no qüinqüênio 1968-73. Os mecanismos de regulação e de proteção desta atividade econômica produziram efeitos importantes no acesso aos mercados mais significativos – USA, Europa Ocidental e URSS no caso do açúcar cubano após 1961, mas permitiram a acomodação de outras posições regionais em virtude do forte crescimento do consumo mundial (crescimento este que iria se reduzir nas décadas seguintes).