4.2 Análise dos Principais Atores Envolvidos no Sistema

A partir do conjunto de variáveis destacado no item anterior que, com a possível exceção da variável TAXACRESC, representam capacidades e/ou resultados do jogo político, partimos para a análise das estratégias dos principais atores que desempenham um papel relevante, utilizando-se do módulo Mactor, que trabalha com o mesmo algoritmo de operações de matrizes.

“A análise do jogo dos atores desenvolve-se em seis etapas :

a) identificar os projetos e as motivações de cada ator, seus condicionalismos e meios de ação (construir o quadro estratégias dos atores);

b) identificar os desafios estratégicos e os objetivos associados;

c) posicionar cada ator em cada objetivo e identificar as convergências e divergências;

d) hierarquizar os objetivos e recensear as táticas possíveis;

e) avaliar as relações de força e formular para cada ator recomendações estratégicas coerentes com as suas prioridades de objetivos e com os seus meios;

f) pôr as questões-chave estratégicas do futuro, isto é, formular as hipóteses sobre as tendências, os acontecimentos, as rupturas que vão caracterizar a evolução das relações de força entre atores. É à volta destas questões-chave e das hipóteses sobre as respectivas respostas que se elaborarão os cenários.”

Para simplificar a apresentação de nosso raciocínio, iniciamos pela análise das relações de força entre os 16 atores selecionados para compor a análise :

a) Organização Mundial do Comércio (OMC)

b) Governo dos USA (USA)

c) Governo da União Européia (UE)

d) Grupo dos Países em Desenvolvimento (G-20)

e) Países da Ásia, Pacífico e Caribe (ACP)

f) Governo da China (China)

g) Governo da Índia (India)

h) Organizações Ambientalistas Internacionais (ONG-I)

i) Indústria Automobilística Mundial (AUTO)

j) Mercosul (Msul)

k) Organização dos Países Produtores de Petróleo (OPEP)

l) Governo da Rússia (Rússia)

m) União da Agroindústria Canavieira (UNICA)

n) Governo do Brasil (BRASIL)

o) Grupos Estrangeiros com Negócios no Brasil (IDE)

p) Governo do Japão (JAPÃO)

Foi construída uma matriz quadrada com estes dezesseis atores nas linhas e nas colunas e preenchida valorando-se a influência do ator “i” sobre o ator “j” com a escala abaixo :

O preenchimento da matriz teve como pressuposto a influência de cada ator sobre os demais, pensando-se exclusivamente no mercado atual e futuro de açúcar e de álcool e não numa influência política ou econômica genérica. A título de exemplo, ao atribuirmos uma influência nula do Governo dos USA sobre o Governo da Rússia, não estamos afirmando que não existam outras questões sobre as quais algum tipo de influência possa existir, como no caso de armamento nuclear, disputas no Oriente Médio e outras. A matriz completa das relações de influência e dependência entre os atores (MDI) se encontra no Anexo II.

Operando-se a multiplicação da matriz de influência-dependência por ela mesma, obtemos a matriz de influência direta e indireta (MDII), que capta não só a relação direta de influência do ator “i” sobre o ator “j”, mas também a sua influência por intermédio de terceiros atores. Esta matriz gerou o mapa da Figura 4.4, que posiciona os atores em cada nível de influência e de dependência.

Neste mapa se sobressaem o Governo do Japão e a OPEP como atores que, apesar de não exercerem influência forte ou média sobre nenhum dos outros atores, são influentes no sistema tanto pela sua influência indireta por intermédio de um grande número de outros atores quanto pela sua baixa dependência dos demais. O Japão é um importante importador no mercado de açúcar e produtor de adoçantes calóricos. No que se refere ao álcool, além de possuir uma das maiores indústrias automobilísticas, vem estruturando um programa de utilização de combustíveis alternativos que pode torná-lo o principal importador a médio prazo. Quanto à OPEP, em virtude da posição de que desfruta, não é afetada substancialmente pelas políticas de substituição no horizonte em que trabalhamos, uma vez que os combustíveis alternativos ainda serão complementares ao petróleo na matriz de combustíveis líquidos.

Outro indicador importante calculado pelo Mactor é o coeficiente de competitividade de cada ator, que pondera a influência direta e indireta do ator “i” (Ii) sobre a somatória da influência total, ajustada pelo seu grau de dependência (Di) em relação aos demais, pela fórmula

A Figura 4.5, que apresenta estes indicadores normalizados, mostra a competitividade dos dois atores. O fato de os dois não apresentarem fortes graus de dependência, como outros atores mais influentes que eles, faz com que eles se apresentem como competitivos em nosso sistema. As organizações ambientalistas assumem uma posição parecida, já que sua pequena influência é compensada por uma quase independência da ação dos demais atores.

O quadrante superior direito da Figura 4.4 mostra os atores que possuem influência no sistema, mas que estão sujeitos a um razoável grau de dependência da ação dos demais atores, com a possível exceção da indústria automobilística que é favorecida por uma dependência bem menor do que aquela dos demais atores. Por esta figura, vemos que o Governo do Brasil possui uma razoável influência no sistema, ainda que menor do que aquela dos Governos dos USA e da UE e da OMC. O histograma da competitividade direta e indireta mostra que ele é um ator competitivo (se posicionando exatamente na média do conjunto dos atores) mesmo sofrendo da dependência de muitos outros atores.

O passo seguinte da análise foi selecionar um conjunto de objetivos, procurando manter o máximo possível a independência entre eles, e preencher uma matriz (2MAO, que pode ser vista na parte central da Figura 4.6) que relaciona a posição de cada ator “i” com cada objetivo “j”. Esta operação vai permitir uma reavaliação do jogo dos atores, pois permite incorporar na análise as convergências e divergências entre cada um, abrindo a possibilidade de alianças explícitas ou não entre um subconjunto de atores. Optamos por não valorar a intensidade da posição, mas apenas registrar se o ator age favoravelmente ao objetivo “j” ( 1 ) , se assume uma posição neutra ou é indiferente ( 0 ), ou se age contrariamente ( -1 ) . Os objetivos selecionados, com sua descrição e nomenclatura atribuída, foram :

a) Redução dos Subsídios (REDSUBSID) : Reduzir os subsídios à exportação e à produção interna de bens, especialmente agrícolas.

b) Segurança Energética (SEGENERGIA) : Garantir o abastecimento de combustíveis líquidos.

c) Proteção à Produção Interna (PROTPROD) : Proteger a produção agrícola interna de seus país ou região, bem como a produção de açúcar, de adoçantes artificiais e de álcool.

d) Preferências Tarifárias (PREFTARIF) : Garantir tratamento diferenciado nos mercados da União Européia e dos USA.

e) Redução da Poluição Atmosférica (POLUIÇAOAR) : Reduzir a emissão de CO2 por veículos automotores.

f) Proteção das Florestas (FLORESTA) : Reduzir a taxa de desmatamento de florestas nativas.

g) Sustentar Preços do Petróleo (PREÇOPETRO) : Sustentar os preços do petróleo e seu mercado.

h) Sustentar Preços do Açúcar (PREÇOAÇUC) : Sustentar preços do açúcar através do controle da produção e de quotas de importação.

i) Redução das Barreiras ao Comércio Bens Agrícolas (LIBAGRI) : Reduzir barreiras ao comércio Bens Agrícolas, aumentando o acesso aos mercados dos países mais competitivos.

j) Liberalização do Fluxo de Capitais (LIBCAP) : Liberalizar a entrada de capitais estrangeiros na produção e na comercialização de açúcar e de álcool.

Nas três linhas finais da matriz 1MAO, na Figura 4.6, observamos a somatória dos atores que agem a favor e contra cada um dos objetivos, enquanto que na última coluna vemos o número de posições ativas que cada ator assume com relação aos objetivos.

Duas primeiras observações importantes surgem da leitura da matriz. Do lado dos objetivos, a segurança energética aparece como um objetivo perseguido pela maior parte dos atores, sem oposição de nenhum deles. Embora este seja um objetivo genérico (o que reduz o aparecimento de contestações), ele mostra um campo de convergência a ser trabalhado pelos atores que buscam ampliar a participação da produção brasileira no comércio mundial, notadamente o Governo do Brasil e a ÚNICA. Outro ponto importante é que a sustentação dos preços do petróleo é o objetivo que gera o maior número de divergências, o que permite inferir que a segurança energética está associada a menores preços do petróleo e/ou a combustíveis alternativos. Do lado dos atores, é importante salientar que as organizações ambientalistas e a OPEP, embora sejam atores fortes em sua relação com os demais, possuem baixo envolvimento com o rol de objetivos levantados, o que reduz seu papel na análise aos desdobramentos de sua ação sobre um foco estreitado de objetivos.

A análise dos objetivos pode ser melhorada com a multiplicação da matriz atores-objetivos pelo grau de competitividade de cada ator ( Ri ) calculado anteriormente, o que irá ponderar a posição de um ator em relação a um objetivo pela sua capacidade política em face dos demais. A matriz resultante pode ser vista no Anexo II, e apresentamos abaixo o histograma de mobilização dos atores para cada objetivo, que permite uma melhor visualização dos resultados obtidos.

Reforça-se aqui a constatação de que a segurança energética deve assumir um papel de convergência nas ações políticas dos atores, devendo ser seguida por uma forte pressão ambiental pela redução das emissões de CO2, apontando para um cenário favorável à ampliação do mercado para fontes alternativas de energia. De outro lado, a sustentação dos preços do petróleo encontra forte oposição, ainda que defendida por atores fortes.

Outra característica geral que se pode inferir deste quadro é a ampliação da produção, quer de açúcar quer de álcool combustível, que deverá ser provavelmente marcada pelo protecionismo, pela maior oposição à redução nos subsídios e à liberalização do comércio de produtos agrícolas, bem como pelo forte apoio a políticas de proteção à produção local e sustentação dos preços do açúcar.

A partir das convergências e divergências de cada par de atores em relação a cada objetivo, o Mactor constrói matrizes de convergência (CAA) e de divergência (DAA), com as quais se produz um mapa das distâncias entre os atores com relação a objetivos, que vemos na Figura 4.8 .

A leitura deste mapa confirma algumas hipóteses iniciais, mas traz informações novas. Como já era esperado, os Governos dos USA, da UE e do Japão possuem muita proximidade, o que aponta para alianças tácitas ou não nas discussões sobre o futuro do setor. As posições das organizações ambientalistas e da indústria automobilística se encontram próximas daqueles três atores, o que pode ser explicado pelo fato de esses países/regiões já terem assumido agendas ambientais por causa da própria pressão destas organizações e pela forte dependência das políticas de Estado, no caso da indústria automobilística.

A informação nova do mapa das distâncias foi que o Governo do Brasil e a ÚNICA (cuja proximidade já era esperada) se encontram distantes tanto do Mercosul como do G-20, o que indica que as disputas nem sempre se darão mediante uma aliança natural (e produtiva) com estes atores, mas, muitas vezes, pela sua ação solitária. Nota-se uma proximidade muito maior com os objetivos da OMC, fazendo supor que este será o aliado natural dos produtores brasileiros de açúcar e de álcool.