CAPÍTULO 3. TLAXCALA: MARCO GENERAL DEL DESARROLLO

Para sustentar el discurso en el nivel teórico respecto al desarrollo local y vincular acciones que respondan a las circunstancias que se presentan en nuestra realidad, en seguida se muestran evidencias de casos donde ha habido éxito en la aplicación de las estrategias de desarrollo local. En una segunda parte se exponen los aspectos relativos a la desconcentración productiva de la ciudad de México que está contribuyendo a una mayor dinámica demográfica y económica de Tlaxcala, lo cual se refleja en los procesos urbanos que en el Estado cada vez se extienden y se intensifican más, evidenciando la urgencia de encontrar estrategias de desarrollo de espacios con escasa dinámica, bajo la óptica que aquí se propone de microrregionalización; por ello, se muestra la importancia que tiene el hecho de que Tlaxcala esté inscrita en la Región Central de México. Y en una última parte, se analizan las condiciones de competitividad en que está inmerso el territorio estatal.

3.1 Experiencias sobre desarrollo local

a) El caso de Andalucía, España

Uno de los ejemplos de éxito de desarrollo local es el caso de Andalucía que es una comunidad autónoma (Región) y la más poblada de España y la segunda en extensión con 87.597 Km2 ; se localiza al sur de Europa; en cuanto a sus características económicas tiene un peso importante la economía rural ya que la agricultura y la agroindustria representan el 15% del Producto Interno Bruto (PIB) regional, dando ocupación al 14% de la población activa, pues el 40% de la población y el 90% de la superficie regional es rural, excluyendo las grandes ciudades y la franja litoral. La agricultura andaluza está orientada a la producción de bienes de calidad con certificaciones reconocidas por organismos internacionales, un ejemplo de esto es que Andalucía es la región española con más superficie en producción ecológica (225, 600 hectáreas) y es pionera en el desarrollo de la producción integrada.

En el aspecto poblacional, cuenta con poco más de 7 millones de habitantes distribuidos en 770 municipios, con una densidad de población de 83.4 hab/km2. En términos de la movilidad de su población hasta hace pocos años Andalucía era exportadora de mano de obra hacia otras regiones de Europa, actualmente la inmigración es una creciente realidad. Su dimensión política se caracteriza por tener un gobierno con plenas competencias políticas y presupuestarias, lo que permite una gran capacidad de intervención sobre el territorio.

Como antecedentes de esta experiencia de éxito de desarrollo local se pueden mencionar los siguientes: la implementación de una política integrada de desarrollo rural por parte del gobierno andaluz data de principios de los años noventa, más concretamente en 1991, año en que se publicaron las Bases para el Desarrollo Rural de Andalucía, documento donde se definen las líneas estratégicas del Desarrollo Rural andaluz. Este trabajo se llevó a cabo y se consensuó con los principales agentes económicos y sociales y la Universidad. Simultáneamente en Europa se puso en marcha la iniciativa comunitaria LEADER (Liaison Entre Actions du Développement Economique Rural) que perseguía los mismos objetivos.

Desde un inicio en Andalucía se pusieron en marcha diversas experiencias orientadas a una transformación del medio rural en su doble vertiente productiva e institucional, y cuyos objetivos se centraron en lograr una diversificación de la economía rural incrementando la renta y el empleo; la dinamización socioeconómica por medio del fomento de pequeñas empresas agrarias y la revalorización del potencial productivo agrario y forestal, así como la valorización del patrimonio rural en su conjunto. Asimismo se buscó una nueva funcionalidad de los recursos públicos en base a la corresponsabilidad público-privada. Tras diez años de gestión de programas de desarrollo rural, Andalucía diseñó un modelo propio de desarrollo local basado en la profundización de las ideas de cooperación, participación y equidad, con el fin de aportar metodologías que dotaran a la población de capacidad de respuesta ante los cambios que se vislumbraban en la agricultura y el mundo rural, de forma que se aprovecharan y optimizaran todos los recursos disponibles.

Dicho modelo se caracterizó porque abrió nuevas vías de desarrollo originales, sostenibles, integradas, de calidad, y con especial interés para grupos objetivo de mujeres y jóvenes. Efectuó una gestión descentralizada en base a la estructura de los Grupos de Desarrollo Rural, con participación activa de toda la sociedad e instancias como las administraciones de proximidad y otros entes públicos y privados. En términos de cooperación se integraron los territorios y comarcas de Andalucía lo que hizo posible la constitución de Grupos de Cooperación que son estructuras estables de cooperación; y algo fundamental fue la inducción para desarrollar la cooperación tanto internacional como intra y extra comunitaria.

El Ministerio Regional de Agricultura y Pesca ha desempeñado un papel importante pues es el encargado de operar las políticas de desarrollo rural en el marco de la Unión Europea, con el gobierno de la nación y con el gobierno regional, donde las decisiones están supeditadas a las normas jerárquicamente establecidas con el fin de asegurar que los recursos fomenten un desarrollo duradero. La evaluación de los últimos veinte años ha dado los siguientes resultados: Se ha logrado afianzar la identidad como pueblo en sus raíces y cultura, generalizando los servicios básicos a la población, como la educación, la salud y se ha dotado al mismo tiempo de infraestructura de comunicaciones y transportes. Esto ha permitido desarrollar una economía competitiva, creadora de empleo y con capacidad exportadora. Una de las prioridades han sido las políticas de igualdad de género y de protección del medio ambiente. En lo que respecta a investigación y desarrollo se ha fortalecido la capacidad innovadora mediante la obtención de nuevas tecnologías. Todavía hay mucho por hacer pues Andalucía sigue siendo una región cuyo PIB se sitúa por debajo del 75% de la media de Europa, lo que significa que es región prioritaria para las políticas europeas de desarrollo regional y receptora neta de fondos europeos destinados a ayudas muy diversas.

Pero las tareas no terminan al interior de este territorio que ha logrado grandes avances en la promoción del desarrollo local, por el contrario se han dado a la tarea de compartir sus experiencias con otras comunidades de otros países, por ello resulta importante hacer referencia al trabajo de coordinación que han emprendido para operar una Red de Regiones de América Latina y Europa para el Desarrollo Rural (RURALE), cuyos antecedentes son producto de la colaboración entre diversas regiones y de una reflexión compartida sobre los distintos itinerarios seguidos en América Latina y en Europa, y del interés por la puesta en marcha de proyectos comunes. El objetivo general es crear a partir del aprendizaje mutuo y el trabajo en común nuevos instrumentos de desarrollo rural participativo, adecuados a las distintas realidades de cada región y que sean articuladores con un enfoque territorial, ascendente, innovador, integrador y sostenible.

Se dice que desde agosto de 2000 se convocó auspiciado por el Pabellón de la Unión Europea de la Exposición Internacional de Hannover a un encuentro entre diversas regiones latinoamericanas y europeas para dar un primer paso en la constitución de esa Red de Regiones. En ese encuentro participaron diversas regiones europeas y latinoamericanas , así como instituciones multilaterales como el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Observatorio LEADER. Uno de los acuerdos iniciales fue la “Declaración de Hannover sobre el nuevo desarrollo rural”, que fue el antecedente y la base para la creación de dicha red. En América Latina, RURALE tiene su mayor implantación en Chile, donde existe un grupo de trabajo muy articulado territorialmente en las provincias de San Antonio y Ñuble, donde han creado una amplia coordinación pública-privada; en Argentina, concretamente en las provincias de Mendoza, San Luis, y más recientemente, Santiago del Estero. Como una acción más para fortalecer los lazos de cooperación, Andalucía propuso la creación de un Observatorio de Desarrollo Rural para América Latina, cuyo objetivo general es promover la incorporación de un enfoque territorial, participativo y sostenible al desarrollo rural, facilitando la innovación, la transferencia de conocimientos y experiencias entre los territorios y agentes rurales entre América Latina y Europa, así como apoyando la puesta en marcha de proyectos demostrativos. Esto es precisamente lo que se requiere y que es el punto más importante: demostrar que es viable implantar el modelo de desarrollo local.

Al respecto se afirma lo siguiente: “Andalucía tiene la necesidad y el deseo de compartir estas experiencias con América Latina. Este modelo funciona y sus enseñanzas pueden ser adaptadas a otras realidades territoriales. El compromiso que el Gobierno Regional de Andalucía ha adquirido con RURALE y, más recientemente, con la propuesta de creación de un OBSERVATORIO DE DESARROLLO RURAL PARA AMÉRICA LATINA son prueba de esta convicción”.

b) El caso de Bolivia

Si bien este ejemplo que se presenta como tal no es de éxito en los términos del caso anterior, la finalidad de su exposición es para reflexionar y entender que las circunstancias políticas, económicas e inclusive culturales determinan el éxito o fracaso de las iniciativas de desarrollo. En lo que respecta a Bolivia, este país a partir de 1990 se dice sentó las bases de lo que se dio en llamar las reformas de segunda generación, que no era otra cosa que la iniciativa para una reforma del Estado con objeto de devolver al ciudadano un conjunto de derechos políticos, económicos y sociales que el centralismo le había arrebatado. Cuando menos esto fue lo que se planteó al nivel del discurso, la realidad fue otra. Cuando se presentó un informe de la evaluación de los resultados alcanzados en el año de 1999, se pudo determinar que la pobreza en Bolivia había venido incrementándose a partir de 1999, año en el que el 62.6% de la población vivía con un ingreso por debajo de la línea de pobreza, y para el año 2002 ya era el 64.3% (Pinell, 2004:04)

Algunos de los factores que influyeron en la obtención de esos resultados fue que la normatividad boliviana es reciente y en realidad no fue suficiente para permitir a los gobiernos municipales ejercer con amplitud procesos relacionados al desarrollo económico local; así como la inexistencia de comités de vigilancia bien capacitados sobre sus responsabilidades y la falta de mecanismos claros de coordinación. Entonces fueron fallas institucionales que tuvieron que ver principalmente con un confuso grado de descentralización en contraposición con la figura de desconcentración, lo cual mostró que la autonomía municipal está aún en cuestionamiento, a pesar de que hoy en día las Prefecturas y Gobiernos Municipales tienen un grado de libertad mucho mayor al que tenían antes de la aprobación de las leyes de Descentralización Administrativa y de Participación Popular. En resumen, el modelo de descentralización fue en realidad un modelo híbrido entre descentralización y desconcentración, pero lo más relevante de la evaluación es que se pudo concluir que el modelo de descentralización obedeció a una estrategia más de tipo político que de tipo económico, ya que el fin era acceder a nuevas formas de poder político ante un competitivo e inseguro acceso al poder central (idem: 50-53).

Conviene incluir la concepción del grupo consultor que elaboró la evaluación del caso Boliviano acerca del desarrollo económico local, para quienes es necesario interrelacionar cinco conceptos que operan de manera simultánea. Estos conceptos tienen que ver con el territorio o área geográfica definida; con el uso de potencialidades, lo que significa conocer la vocación productiva; asimismo tiene que ver con la concertación, lo que quiere decir diálogo y visión común; e implica un enfoque interinstitucional y multisectorial-multidisciplinario, indicando que la concertación se da entre diferentes instancias del sector público, del sector productivo y otras representaciones de la sociedad civil. Este enfoque implica una articulación de actividades entre sectores que son interdependientes entre sí. Por consiguiente la definición de desarrollo económico local es el proceso de articulación de los recursos existentes orientados a crear empleo, estimular el crecimiento sostenible de la economía local y mejorar la calidad de vida de su población .

Las conclusiones son claras en tanto que la experiencia enseña que si bien en este caso no se lograron los objetivos como se tenían planteados de impulsar el desarrollo local, cuando menos se movilizó a la sociedad en el sentido de sensibilizarla de la necesidad de romper paradigmas y arribar a otros modelos de desarrollo, en donde los agentes participantes deben cuidar de no mezclar los aspectos políticos con los económicos.

c) El caso de México

Las acciones de impulso al desarrollo económico local, que no las únicas pero si las de mayor relevancia e impacto, son las que contempla el Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) que por fortuna se implementan bajo un enfoque territorial en las comunidades con mayores índices de marginación. Su objetivo es contribuir al desarrollo de las microrregiones mediante la realización de obras y acciones en beneficio de sus habitantes; busca la corresponsabilidad de la población en el desarrollo social, económico y humano y promueve la equidad y enfoque de género en los beneficios que genera. Dicho programa se centra en las localidades identificadas como Centros Estratégicos Comunitarios (CEC), de carácter social, productivo, comercial y educativo para un conjunto de localidades más pequeñas y dispersas ubicadas dentro de cierto radio de influencia, y que pertenecen a las microrregiones determinadas por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). En otros términos estas definiciones son similares en el contenido y alcance de lo que en otros apartados se ha tipificado como centros de integración microrregional.

Y efectivamente las acciones van encaminadas a mejorar la calidad de vida de la población, pues se otorgan los siguientes apoyos: accesibilidad, que incluye obras de construcción, ampliación, rehabilitación, conservación y mejoramiento de vías de comunicación que permitan una mayor integración económica y social; infraestructura social, esto es, construcción, ampliación y rehabilitación de redes de energía eléctrica; sistemas de agua y alcantarillado; plantas de tratamiento de aguas residuales, lagunas de oxidación, rellenos sanitarios; en salud y educación son obras de construcción, ampliación, rehabilitación y equipamiento de escuelas, clínicas, hospitales y centros de salud; se rehabilitan y amplían las viviendas, se les dota de piso firme y se construyen letrinas y fosas sépticas; los Centros Comunitarios de Aprendizaje (CCA) se equipan para contar con conectividad a Internet, lo que facilita brindar educación a distancia; en cuestión de abasto y acopio se establecen los mecanismos y acciones de apoyo para la distribución y comercialización de productos de consumo en las localidades que no cuenten con una tienda DICONSA; en apoyo a la producción y productividad se construye y rehabilita la infraestructura agrícola, forestal y pecuaria, y se fomenta el cultivo de productos y el establecimiento de talleres de orientación y capacitación productiva; en telefonía se impulsan redes rurales de comunicaciones, entre otras.

Un aspecto de singular relevancia es la coordinación interinstitucional que se da a través del trabajo conjunto de 14 secretarías de estado y las acciones de los tres órdenes de gobierno, federal, estatal y municipal, organismos de la sociedad civil, empresarios, el sector académico e instituciones de investigación; lo cual permite crear sinergias en torno de la política social, evitando así duplicidades con el fin de hacer más eficiente la aplicación de los recursos disponibles y potenciar e impulsar el desarrollo de las microrregiones a través de las localidades catalogadas como CEC y su área de influencia en materia de servicios. Éstas localidades son consideradas como "polos de desarrollo", ya que al haber incrementado su infraestructura, servicios básicos y alternativas productivas, se beneficia a la población de otras localidades dispersas en territorios rurales, generalmente inaccesibles, ubicadas en sus áreas de influencia.

La canalización de los recursos es consensuada entre los tres órdenes de gobierno en los Comités de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE), en los respectivos Subcomités de Atención a Regiones Prioritarias (SARP), y en los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable (CDRS) o cualquier figura similar, conforme a lo estipulado por las Reglas de Operación y demás normatividad aplicable a los programas involucrados. Con base en criterios de población, infraestructura y servicios existentes en la localidad, la cobertura o el universo de actuación de la Estrategia de Microrregiones integrado de acuerdo a las potencialidades productivas y, fundamentalmente con base en su carácter de polo de confluencia natural de la población de la región, al año 2007 se tenían identificadas, 2,966 localidades CEC en los 1,373 municipios que tienen registros de mayor marginación de las 31 entidades del país. En cuanto a inversión para obras sociales se multiplicó en el periodo 2001-2005, al pasar de 12 mil millones de pesos a 24 mil millones.

Como experiencia de éxito de desarrollo local se puede citar el caso de la comunidad de Tampaxal, Municipio de Aquismón, perteneciente a la Microrregión Huasteca Centro, del Estado de San Luis Potosí , en donde los productores rurales frecuentemente veían disminuidas sus ganancias por la falta de asesoría en materia comercial y legal, así como por carecer de una organización que propiciara la comercialización de sus propios productos en mejores condiciones de precio. Sin embargo, la percepción de mejora se expresa en la siguiente cita:

Jerónimo Cruz Hernández y otros 61 productores que decididos emprendieron una labor comunitaria marcada por el aroma de café: una característica muy arraigada por generaciones, por eso decidieron establecer la Sociedad Productora de Café Las dos estrellas  y más adelante señala  todo empezó hace dos años, cuando la Estrategia de Microrregiones aportó un capital de aproximadamente 100 mil pesos para la compra de bolsas y materiales, que unidos con los instrumentos que los productores ya poseían, constituyeron el soporte de la naciente empresa. El apoyo de la Estrategia va más allá que un mero subsidio, se trata de una inversión con todos los elementos que esto supone: planeación, asesoría, seguimiento, y desde luego, la obtención de ganancias para los productores.

c.1) El caso de Tlaxcala

En lo que se refiere a Tlaxcala se tienen evidencias de que ha habido avances en cuanto a mejorar la calidad de vida de la población de las comunidades que son atendidas a través de la Estrategia de Microrregiones, pues de acuerdo a los índices de marginación del año 2000, tres de cuatro municipios que son, Altzayanca, Terrenate y Emiliano Zapata, tenían un grado de marginación alto y ya para el año 2005, según datos de la misma SEDESOL, mostraron un grado de marginación medio; en la fuente de referencia no se especifica la evolución al año 2005 que tuvo el Municipio de Españita, ya que de por sí desde el año 2000 registraba un grado de marginación medio. Por tanto, el universo de atención es el siguiente: Altzayanca, con dos localidades, la cabecera municipal del mismo nombre y Santa Cruz Pocitos; Terrenate, también con dos localidades, Colonia El Capulín y Villarreal; Emiliano Zapata, con una localidad, Colonia Gustavo Díaz Ordaz; y Españita, con dos localidades, La Constancia y San Francisco Mitepec .

Resultan alentadores estos hechos donde se verifica que efectivamente se han realizado acciones en beneficio de la población por la vía de impulsar el desarrollo local; además el grado de coordinación institucional y de organismos de la sociedad civil que es significativo, es un indicador sin equívoco de que existe pleno convencimiento de que la estrategia de desarrollo local es la más viable y efectiva para poder reactivar y dinamizar no nada más las localidades deprimidas, sino las áreas de influencia con las que se tienen establecidas relaciones funcionales de diverso tipo, y que se han venido sucediendo a través del tiempo por la propia inercia geoeconómica e inclusive por los cambios de tipo político a nivel local. Entonces, al analizar estos elementos se puede percibir que es necesario impulsar estrategias de desarrollo local para reactivar la economía de los territorios y de la población que se encuentra en mayores desventajas competitivas, con lo que se comprueba que la calidad de vida de las comunidades mejora; y lo más relevante es que el desarrollo local a partir de las microrregiones, es viable. En síntesis, es fácil afirmar que con el Programa para el Desarrollo Local se han sentado las bases para despegar a una estrategia de mayor alcance, sólo falta la voluntad política para llevarla a cabo, y por parte del sector académico este trabajo de tesis pretende ser de utilidad para lograr una aproximación al diseño de programas de desarrollo local desde las escalas microrregionales en vinculación con el sistema de centros poblados y el sistema de ciudades, con el fin de mejorar la calidad de vida de la población.

Sin embargo, cuando se habla de voluntad política  y quizá aquí estriba uno de los aspectos medulares que se deben superar para ampliar y fortalecer las estrategias de desarrollo microrregional  se refiere al conjunto de factores que deben existir como resultado de un proceso de maduración y aprendizaje, tanto en la sociedad civil como en las instancias del poder público, que permitan instrumentar de manera efectiva mecanismos de descentralización real en la toma de decisiones, pues en la actualidad todavía existe una fuerte centralización de decisiones en los niveles del gobierno federal y estatal que impiden avanzar en las líneas trazadas. Si bien es cierto que se vienen ejecutando acciones como las que se acaban de exponer encaminadas a desarrollar las localidades o microrregiones más pobres del país, no es suficiente sólo la canalización de recursos como se ha venido haciendo, ya que en sí no garantizan un desarrollo sostenido ni se logra la diversificación de actividades vinculadas con el desarrollo regional. Por tanto, se requiere estructurar estrategias más amplias de cobertura territorial, donde queden incluidos otros centros estratégicos enlazados con ciertas ciudades en un proceso gradual de vinculación con proyectos de desarrollo específicos para propiciar efectos multiplicadores en las actividades productivas que sean factibles de realizar.

Por todo ello, resulta pertinente tener presentes las recomendaciones hechas por Sepúlveda (2003:38) en un estudio reciente sobre desarrollo local, sobre todo porque dichas sugerencias se inscriben en el ámbito del diseño de estrategias para impulsar los territorios más deprimidos desde las instancias de las políticas públicas, donde se señala que se requiere entre otras cosas, lo siguiente: políticas cuyo objetivo inmediato sea la diversificación de alternativas productivas, complementadas por políticas que fortalezcan las articulaciones entre ese territorio y otros más dinámicos. En ese contexto los objetivos e instrumentos de la política deben orientarse, principalmente, a fortalecer y desarrollar bienes colectivos para mejorar la competitividad territorial; promover inversiones estratégicas en nuevas actividades y empresas; establecer o consolidar instancias locales que viabilicen la recuperación y difusión de la información y el conocimiento [y más adelante agrega] un proyecto de territorio debe partir del conocimiento de las fortalezas y debilidades intrínsecas del territorio correspondiente, en términos de la base de recursos naturales, de la estructura económica, de la diversidad cultural y social y de las instituciones y redes sociales que operan en el territorio; además, debe contemplar las oportunidades y amenazas que enfrenta en el entorno, tanto a nivel nacional como internacional.