3.5 Instrumentos de ordenamiento y desarrollo

Uno de los estudios base para la aplicación de políticas de ordenamiento del territorio es el Programa Estatal de Ordenamiento Territorial (PEOT) , elaborado con el propósito principal de apoyar el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos y la protección y conservación de los recursos naturales, siendo uno de sus principales aportes haber dividido al estado en 6 regiones a partir de la utilización de información de tipo económico, social, natural y de funcionalidad vial. Para dicha regionalización se consideraron como unidades espaciales el territorio de municipios enteros, de tal forma que cada una de las regiones se encuentra encabezada por la localidad de mayor importancia, tanto por su tamaño como por la concentración de diversas actividades de comercio, servicios, oficinas públicas, entre otras, y que marcan cierta influencia hacia las localidades cercanas, la cual por lo general es la cabecera municipal.

Una información relevante que se puede rescatar de este documento es lo relativo al uso del suelo, donde se observa para el periodo 1975-2020 una clara tendencia a la disminución del suelo destinado a actividades agrícolas, pues en el primer año ocupaba el 71.9% y en el último se estima que sólo sea del 65.7% con respecto al territorio estatal, lo que significa una pérdida del 6.2%, a una tasa de decremento promedio anual de 0.20%; como ejemplo de ello, en el año 2000, se detectó que el suelo para uso agrícola perdió dos puntos porcentuales con respecto a los 25 años anteriores, esto equivale a una disminución de casi 89 km2 de superficie. Esta pérdida de suelo agrícola, junto con la disminución de superficie de matorral y pastizal, se refleja en los espacios que van ganando las áreas urbanas, pues al tomar datos de 1975 al año 2000 aumentaron de 9.5 km2, a 171.6 km2, lo que implica un incremento de 18 veces; en términos generales se marcó una tendencia de crecimiento del 8.26% promedio anual en el periodo de 1975 a 2020; particularmente, conviene hacer énfasis que en los próximos 15 años los asentamientos humanos van a ocupar el 8.2% de la superficie estatal, ubicándolos en tercer lugar en importancia después de las áreas agrícolas y boscosas, como se puede ver en el cuadro 31.

Como es lógico, en cada una de las regiones del estado se observa la misma tendencia aunque con ciertas diferencias determinadas por el grado de concentración de los asentamientos humanos; en el caso de la Región Centro Norte Apizaco la situación prevista de acuerdo a la fuente de referencia es que las áreas agrícolas, de pastizales y matorrales disminuyan en forma importante y contrario a lo que sucede en otras regiones, la superficie de bosque aumentará, pero definitivamente las zonas de asentamientos humanos son las que ganarán más espacio, como se puede ver en el cuadro 32 y mapa 6.

MAPA 6

ESTADO DE TLAXCALA: REGIÓN CENTRO NORTE APIZACO, 2003

Nota: La regionalización corresponde al PEOT, 2003

Fuente: Centro de Análisis Territorial (CAT) El Colegio de Tlaxcala, A.C., 2007

En la Región Poniente Calpulalpan se observa una disminución moderada del área agrícola y de pastizales, no así el caso de las áreas boscosas que tienden a aumentar durante los próximos años; es importante tomar en cuenta que estas son sólo predicciones estadísticas, pero lo más relevante es precisamente que las acciones de los gobiernos y de la sociedad civil efectivamente logren estos propósitos a partir de una visión de desarrollo regional que responda a las necesidades, capacidades y vocación natural de los territorios, de otra manera si no se detiene la pérdida de los bosques se esperan graves consecuencias y desequilibrios entre el hombre y la naturaleza. En lo que respecta a los asentamientos humanos estos crecerán a un ritmo menor que el de las regiones centrales debido a que estas áreas resultan poco atractivas para los agentes económicos (ver cuadro 33 y mapa 7).

MAPA 7

ESTADO DE TLAXCALA: REGIÓN PONIENTE CALPULALPAN, 2003

Nota: La regionalización corresponde al PEOT, 2003

Fuente: Centro de Análisis Territorial (CAT) El Colegio de Tlaxcala, A.C., 2007

La Región Oriente Huamantla, de manera similar al caso de la región Calpulalpan según estas predicciones perderá suelo agrícola y pastizales a favor de zonas boscosas, de matorrales y para asentamientos humanos; el ganar terreno para los bosques es positivo desde el punto de vista de la necesidad de mantener ciertos niveles de protección del medio ambiente, ya que cada día es indispensable que las áreas de asentamientos humanos cuenten con zonas de amortiguamiento y en beneficio de la conservación y recarga de los mantos freáticos, inclusive como zonas de recreación (ver cuadro 34 y mapa 8)

MAPA 8

ESTADO DE TLAXCALA: REGIÓN ORIENTE HUAMANTLA, 2003

Nota: La regionalización corresponde al PEOT, 2003

Fuente: Centro de Análisis Territorial (CAT) El Colegio de Tlaxcala, A.C., 2007

En la Región Sur Tlaxcala es donde se observa el mayor incremento de uso del suelo para fines de asentamientos humanos (ver cuadro 35 y mapa 9), este es un indicador del dinamismo en que se encuentra inmersa esta región, lo cual junto con los indicadores de mayor concentración de población, como ya se señaló en apartados anteriores, es lo que a esta zona y en particular a la ciudad capital le da el primer lugar en el rango dentro del sistema de ciudades.

MAPA 9

ESTADO DE TLAXCALA: REGIÓN CENTRO SUR TLAXCALA, 2003

Nota: La regionalización corresponde al PEOT, 2003

Fuente: Centro de Análisis Territorial (CAT) El Colegio de Tlaxcala, A.C., 2007

La Región Norte Tlaxco al igual que la Oriente y Calpulalpan son regiones que están emergiendo al desarrollo, por ello es notoria una pérdida de suelo agrícola en menor proporción que las otras regiones (ver cuadro 36 y mapa 10); además el uso del suelo para asentamientos humanos si bien ha ido en aumento no se compara con el ritmo de incremento que tienen las regiones más desarrolladas donde existe una gran demanda de suelo para uso urbano. Por tanto, en dichas regiones emergentes se tiene la oportunidad de ordenar su crecimiento a partir de las potencialidades y necesidades locales, previendo por ejemplo, la asignación de áreas de reserva ecológica bajo protección y conservación.

MAPA 10

ESTADO DE TLAXCALA: REGIÓN NORTE TLAXCO, 2003

Nota: La regionalización corresponde al PEOT, 2003

Fuente: Centro de Análisis Territorial (CAT) El Colegio de Tlaxcala, A.C., 2007

El caso de la Región Sur Zacatelco es indicativo del proceso de urbanización intensivo que conlleva a la concentración de asentamientos humanos en forma lineal a lo largo de los ejes carreteros, que junto con las conurbaciones físicas de varias localidades hace que la demanda de suelo urbano crezca aceleradamente con la consecuente pérdida de las áreas agrícolas, de bosque y pastizales. Los cambios más significativos que se esperan son los siguientes: disminuirá en casi 10 puntos porcentuales el área agrícola con respecto a la que existía en 1975; asimismo, el suelo de bosque se perderá en más de la mitad (pasando de 59.1 km2 en 1975, a 22.4 km2 en el 2020). Todo este suelo perdido pasará a ser urbano en una proporción de aumento porcentual de 11.1% en el año 2000, al 22.4 en el año 2020, esto es en 10 años el aumento será del 100%, para ello se puede ver el cuadro 37 y el mapa 11 para la localización de dicha región.

MAPA 11

ESTADO DE TLAXCALA: REGIÓN SUR ZACATELCO, 2003

Nota: La regionalización corresponde al PEOT, 2003

Fuente: Centro de Análisis Territorial (CAT) El Colegio de Tlaxcala, A.C., 2007

Otro instrumento de planeación del desarrollo es el Programa de Ordenamiento Ecológico para el Territorio del Estado de Tlaxcala (POE) cuyo propósito esencial es que sirva de instrumento para la planeación y regulación de las actividades productivas en el territorio bajo la perspectiva de su conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales (Gobierno del Estado de Tlaxcala, 2000:16); contiene un diagnóstico de las condiciones actuales de los recursos naturales y de la situación socieconómica de la población y los criterios para evaluar los niveles de sustentabilidad, vulnerabilidad, fragilidad y estabilidad del territorio estatal; además de que propone realizar acciones conjuntas que permitan alcanzar situaciones más equitativas de desarrollo y de uso racional de los recursos naturales.

Es necesario reconocer que la entidad cada vez es más vulnerable en lo que se refiere a suelo fértil y agua por citar sólo dos casos lo cual afecta la sustentabilidad de los sistemas y las condiciones de vida de la población. Dicha vulnerabilidad es ocasionada por el desequilibrio entre los sub-sistemas natural, social y productivo cuyos efectos son el agotamiento y degradación de los recursos naturales; como ejemplo, en lo que se refiere al recurso suelo, este se ha visto afectado por una fuerte erosión acelerada debido a la constante intervención antrópica, lo que ha generado la pérdida de suelos agrícolas y silvestres con afectación a la dinámica microclimática al promover situaciones desérticas en una parte importante del territorio que se encuentra afectado por algún grado de erosión causada por efectos hídricos y eólicos, siendo este último el de mayor impacto (ver cuadro 38).

Fuente: Gobierno del Estado de Tlaxcala, Programa de Ordenamiento Ecológico para el

Territorio del Estado de Tlaxcala, 2000.

La situación se complica por la ausencia de una política que atienda los problemas ambientales por medio de la implementación de medidas como el pago de impuestos por daños al entorno, o bién el otorgamiento de incentivos a quien cuide el ambiente. En la actualidad y todavía por mucho tiempo, la sociedad en su conjunto seguirá pagando los costos ambientales ocasionados en varios casos, por la acción de actividades privadas que van en busca de beneficios económicos, no obstante que:

México es pionero en el manejo de las cuentas ambientales. Actualmente contamos con dos ajustes al Producto Interno Bruto (PIB): el ajuste por agotamiento de los recursos naturales (principalmente deforestación y agotamiento de las reservas petroleras); y el ajuste por la degradación del ambiente, que se refiere a la contaminación del agua y el aire. Esto se realiza con base en la idea del capital natural; es decir, si nosotros al realizar alguna actividad productiva depreciamos el capital físico, tendríamos que usar también este mismo principio y decir que, para producir productos y servicios en México, anualmente se gasta capital natural. Si se deduce el valor de lo que se gasta al valor total de lo que se produce podremos ver cuánto estamos produciendo realmente y, por lo tanto, cuál es el ingreso real. Se estima que anualmente se gasta por concepto de capital natural alrededor del 12% del PIB (Belausteguigoitia , 1999:46).

Pero en las estructuras presupuestales de los programas institucionales no se incluyen las variables ni los costos ambientales, lo que impide prever los mecanismos de reposición y conservación de los recursos naturales; a diferencia de la contabilidad de costos y ganancias que normalmente se hace con el capital productivo, es decir, con las inversiones en edificios, maquinaria, equipo, tecnología, mano de obra, entre otros, con el fin de reponer el capital y continuar cíclicamente con la producción. Al mismo tiempo, existe un justificado escepticismo en cuanto a la aplicación de la contabilidad de costos para reponer el capital natural, tal como se apunta enseguida:

Como las cuentas nacionales no contemplan el consumo de recursos naturales y la pérdida de atributos de los ecosistemas, las políticas económicas se programan sobre bases falsas, como si la oferta de recursos naturales fuera un dato estático y no correspondiera a cifras dinámicas normalmente en retroceso. Ello lleva a poner en duda ciertas proyecciones económicas que, sobre la base del incremento del ingreso, darían posibilidades de mayor bienestar para la población. A mediano plazo, parece ser que varios recursos naturales, por consumo y por agotamiento, se convertirían en restricciones al desarrollo productivo y no estarían disponibles para la población. Otra crítica muy fuerte radica en la paulatina disminución de la calidad de vida de los ciudadanos debido a la carencia de restricciones ambientales en la gestión de programas y proyectos de desarrollo económico que afectan directamente a la calidad de vida de las personas (Gligo, 1997:38)