2.4.2. La política turística española de la primera mitad del Siglo XX

En el presente apartado recogemos la evolución experimentada por la política turística española hasta mediados del siglo pasado, destacando las principales características de la misma. Dentro de este período, en función de los organismos que configuraron la Administración Turística del Estado, podemos identificar una serie de etapas, las cuales pasamos a comentar.

Los orígenes de la intervención del Estado en la actividad turística

La decisión que adoptaron los gobiernos de diferentes países de intervenir en el fomento del turismo tiene un origen esencialmente económico, pues el impacto que los viajes causaban en las economías de los destinos turísticos, desde principios del siglo pasado, cada vez era mayor y ejercía una mayor influencia en los niveles de vida de la población de esos núcleos. Por tanto, puede decirse que la vinculación entre la Política y el Turismo viene dada principalmente por el carácter económico de este último (Fernández, 1991a). En este sentido, podemos afirmar que el fenómeno turístico, desde un enfoque económico, ha sido estudiado principalmente desde el punto de vista de los países receptores -destinos turísticos-, sin darle mucha importancia a lo que ocurría en los países emisores.

Así, a principios del siglo XX el turismo ya se había convertido en una importante fuente de ingresos para países receptores como Suiza, Italia y Francia, mientras que en España, a pesar de su buena situación geográfica, su excelente clima y su rica y variada historia y cultura, apenas se dejaban sentir los efectos que este nuevo fenómeno social que comenzaba a aparecer con fuerza en la sociedad europea de finales del siglo XIX y principios del XX.

Por tanto, el Gobierno español, consciente de la importancia que podía tener el fomento del turismo como fuente generadora de divisas que impulsara el desarrollo económico del país, decidió intervenir en esta nueva actividad económica no sólo apoyando a la iniciativa privada sino también interviniendo directamente en la misma (Pellejero, 1999a). Esta forma de actuación marcará en gran medida, como se analizará posteriormente, la política turística que, desde principio del siglo pasado, se ha venido desarrollando en nuestro país, una política turística paternalista en la que el Estado ha sido constantemente responsabilizado por la iniciativa privada de la situación turística de cada momento, sobre todo en los períodos de crisis.

Comisión Nacional de Turismo

La Administración española comienza a intervenir por vez primera en la actividad turística en 1905 con la creación de la Comisión Nacional “encargada de fomentar en España, por cuantos medios estuvieran a su alcance, las excursiones artísticas y de recreo del público extranjero”, adelantándose, de esta forma, a países como Francia, Italia y Suiza, los cuales, si bien tenían unos mayores ingresos por turismo, sus respectivas administraciones públicas aún no intervenían en el fomento de esta creciente actividad económica (Fernández, 1991a: 212) y (Pellejero, 1999a: 23).

En este sentido, como se recoge en la exposición de motivos del Real Decreto por el que se aprobó la creación de la Comisión Nacional de Turismo, es curioso el reconocimiento que, ya a principios del siglo pasado, se hace a la iniciativa privada como principal agente económico que debería impulsar y desarrollar el turismo. No obstante, como en el propio decreto se recoge “ante la falta de acción social, el Estado se cree en el deber de dar el ejemplo...”, por lo que es el Estado el que asume ese carácter paternalista en el desarrollo turístico de España. Y, para ello, las funciones que debería desempeñar la Comisión Nacional fueron las siguientes (Pellejero, 1999a):

- Formación y divulgación en el extranjero de itinerarios de viajes para visitar los principales monumentos artísticos nacionales, paisajes, etc.

- Elaborar estudios y realizar gestiones con compañías de ferrocarriles para que, con tarifas especiales, organizaran viajes por rutas atractivas.

- Concertar con diputaciones y ayuntamientos u otras instituciones las mejoras necesarias -alojamientos, servicios relacionados con los viajeros, etc.- para mejorar la hospitalidad de los visitantes extranjeros.

- Publicar y difundir en el extranjero nuestros valores artísticos, culturales, históricos, naturales, etc. para despertar la curiosidad y el deseo de conocimiento.

- Otros trabajos que la Comisión considerara oportuno para favorecer la visita de extranjeros a España.

Como se puede entrever de las funciones anteriores, la orientación de la administración española desde sus inicios se dirigieron claramente al desarrollo del turismo receptivo basado en la demanda extranjera, pues, tal y como expone Fernández (1991b), ni en un sólo momento se contempla la conveniencia de fomentar los viajes de los españoles por su propio territorio, aunque, como es sabido, ello tenga también efectos económicos importantes en el país (Fernández Fúster, 1991b: 213).

La Comisión Nacional fue sustituida en 1911 por un nuevo organismo, la Comisaría Regia, mejor dotado económicamente y con objetivos más ambiciosos. A partir de aquí aparecen una serie de organismos pertenecientes a la Administración Turística del Estado cuya finalidad principal va a ser el fomento y desarrollo del turismo receptivo español. Dichos organismos son recogidos a continuación.

Comisaría Regia

Este organismo público, creado en 1911, fue el sucesor de la citada Comisión Nacional, si bien sus funciones se ampliaron pues no sólo tenía que favorecer y promover la llegada a nuestro país de viajeros extranjeros, sino, además, y aquí estaba la novedad, conservar de manera eficaz la riqueza “artística, monumental y pintoresca” de España (Pellejero, 1999a:13). Para ello, la Comisaría creó museos, construyó jardines, organizó y participó en exposiciones de arte, consolidó ruinas, conservó monumentos y fundó bibliotecas y archivos, entre otros.

No obstante, la principal preocupación que tenía este organismo para convertir a España en un próspero centro receptor de turistas era, por un lado, crear y mejorar la red nacional de infraestructuras de transportes y, por otro, ampliar la oferta hotelera suficiente mediante la construcción de establecimientos públicos dedicados al hospedaje, pues no bastaba con ensalzar el clima, la variedad geográfica o los monumentos artísticos de nuestro país. Si queríamos convertirnos en un próspero centro receptor de turistas era necesario, a demás, disponer de una industria hotelera que satisficiera las exigencias de aquellos y que prestara un servicio de calidad. (Pellejero, 1999a:14).

Los elogios a la labor realizada por la Comisaría fueron constantes. No obstante, Herrero (1926) publicó un estudio en el que afirmaba que para el desarrollo del turismo era necesario que todos los sectores interesados en el mismo coordinasen sus esfuerzos, proponiendo para ello la creación de un Consejo Nacional de Turismo en el que estarían representados organismos tales como la propia Comisaría Regia, las compañías de ferrocarriles, las de navegación, las de aviación, la industria hotelera, los establecimientos termales, las Cámaras de Comercio, el Real Automóvil Club, entre otras. Este proyecto recibió múltiples elogios desde distintos sectores de la política, la economía y la sociedad española, pues suponía un paso más en la forma de interpretar y abordar el desarrollo turístico de los núcleos receptores y pudo ser decisivo para que, en 1928, se decidiese sustituir la Comisaría Regia por el Patronato Nacional de Turismo.

Patronato Nacional de Turismo

Este organismo, creado por Real Decreto en 1928, tuvo como principales funciones (Pellejero, 1999b: 27): divulgar el conocimiento de España; provocar y apoyar aquellas iniciativas que mejoraran el turismo; estimular el desarrollo de la industria hotelera; estudiar la posibilidad de crear una Escuela de Turismo; promover y apoyar la propaganda del turismo en el extranjero mediante la creación de centros de información y de viajes en otros países; fundar centros o agencias de turismo en España estableciendo relaciones de colaboración con organismos tanto públicos como privados, cuyos servicios pudieran ser utilizados de alguna forma por los turistas -Sindicatos de Iniciativas de Turismo, Comisiones de Monumentos, entidades culturales, deportivas, etc.-; y otras actuaciones que contribuyeran a ensalzar el prestigio de España entre los que vienen a visitarla.

El Patronato Nacional se dividió, en principio, en tres delegaciones generales -Arte, Propaganda y Viajes- y en ocho grupos regionales -Centro, Cantábrico, Aragón, Cataluña y Baleares, Levante, Andalucía, Canarias y Protectorado de Marruecos- considerándose también la organización de representaciones provinciales y, en algunos casos, locales. No obstante, posteriormente, esta estructura cambiará.

Si consideramos tanto la diversidad de funciones como la complejidad de la estructura organizacional del Patronato podemos afirmar que éste nace con la pretensión de dar un nuevo impulso a la política turística nacional, pues, como afirma Fernández (1991: 285), los tiempos habían cambiado y una noción de lo que el turismo era y necesitaba para su promoción había tomado cuerpo. De ahí las nuevas competencias que se le asignaba respecto a las que, en su día, tuvieron la Comisión y la Comisaría. En este sentido, se puede afirmar que mientras que la Comisaría se dedicó fundamentalmente a la restauración de monumentos, dominando, por tanto, el binomio turismo-arte, en el presente período se abren paso actividades más diversas -propaganda, viajes, alojamiento, formación, etc.- lo que significa un paso adelante en la concepción “oficial” del turismo (Fernández, 1991a:286). Sin embargo, debido a los graves acontecimientos que tienen lugar en esta etapa, el Patronato Nacional sufre varias reestructuraciones llegando incluso a dejar de funcionar durante varios meses, hasta que, con la llegada de la Guerra Civil, en 1936, desaparece.

Tal y como afirman Fernández (1991b) y Pellejero (1999a, 1999b), el Patronato Nacional de Turismo contribuye a asentar las bases del desarrollo turístico de España consiguiendo logros tan importante como la apertura de numerosas oficinas de información turística, tanto en el extranjero como en el interior, la creación, para que los turistas pudieran acceder, una vez estuvieran en el interior del país, de una completa información sobre rutas, monumentos, hoteles, etc., y la ampliación y mejora de la infraestructura hotelera. Merece la pena destacar la creación de la Cámara Oficial Hostelera -1928-, el Libro Oficial de Reclamaciones -1929-, y la Red de Paradores Nacionales y Albergues de Carreteras.

Servicio Nacional de Turismo

Como consecuencia del conflicto bélico, el desarrollo turístico que había experimentado España durante el período anterior sufrió un claro retroceso. No obstante, antes de terminada la Guerra, en 1938, se crea el Servicio Nacional de Turismo, organismo de corta existencia en el que tan sólo cabe destacar la publicación de una normativa mediante la cual se intentaba intensificar el control sobre la industria hotelera fijando los precios exigidos de estos establecimientos.

Dirección General de Turismo

Durante la década de los cuarenta las condiciones nacional e internacional no favorecieron la llegada de turistas a España. Sin embargo, la Administración continuó interviniendo en la actividad turística, de esta forma, por Ley de 8 de agosto de 1939 el Servicio Nacional de Turismo se transforma en Dirección General de Turismo, pudiendo citar, como actuaciones más destacadas de este período, siguiendo a Pellejero (1999a): la reorganización de las Juntas Provinciales y Locales , la reglamentación de la publicidad con fines de propaganda turística, la creación del Crédito Hotelero , la continuidad en la fijación oficial de los precios hoteleros, la instauración con fines recaudatorios de la Póliza de Turismo , la regulación del ejercicio de las agencias de viajes y del Sindicato de Hostelería , y el incremento y protección de la red de alojamientos estatales.

En definitiva, esta intervención se dirigió fundamentalmente a promocionar el país en el extranjero, a crear y mejorar las escasas vías de comunicación que poseía España, a aumentar la planta de alojamientos y a poner en valor la gran riqueza histórica, cultural artística y natural que poseía. No obstante, debido, tanto a los difíciles acontecimientos internos y externos vividos en este período, cómo a la escasa financiación con la que contó esta política, los resultados de estas tareas realizadas en pro del turismo no fueron evidentemente óptimos, aunque sí pueden calificarse de positivos. (Pellejero, 1999b: 74). En este mismo sentido se manifiesta Vila (1997:17) al afirmar que estas primeras actuaciones sembraron la semilla de lo que con el tiempo llegaría a ser el despliegue contemporáneo de nuestra industria de la hospitalidad y del viaje.

La creación en 1951 del Ministerio de Información y Turismo, unido al inicio del turismo de masas -“boom turístico-, nos permite diferenciar la etapa anterior de la que comienza a experimentarse a partir de la década de los cincuenta y que ocupa hasta mediados de los setenta y, sobre todo, hasta los ochenta cuando comienza a intensificarse la competencia en el sector, lo cual provoca un giro sustancial en la política turística española.