5.3.2.4. El fomento de la actividad turística en los parques naturales andaluces por parte de las administraciones públicas

Tal y como recogimos a la hora de analizar los factores explicativos del desarrollo turístico de los espacios naturales protegidos, la labor de las administraciones públicas se configura como uno de los principales factores que han posibilitado ese desarrollo. No en vano, en la década de los ochenta, las administraciones públicas, tanto comunitarias, nacionales como autonómicas, comienzan a incentivar el desarrollo turístico de estas zonas como estrategia que podía dar respuesta a varios problemas, entre los que destacan:

- Las importantes crisis que comienzan a experimentar los sectores productivos tradicionales de las economías rurales -agricultura, ganadería, minería, etc.-, las cuales convierten a la actividad turística en ideal para diversificar la estructura productiva de las zonas rurales.

- Los problemas de concentración territorial y estacionalidad del turismo de sol y playa, que se había desarrollado en Andalucía desde los años sesenta, los cuales incentivan el fomento de la actividad turística en espacios rurales y naturales para ayudar a distribuir los flujos turísticos por la región -destinos turísticos de interior- y también en el tiempo -a lo largo de todo el año-.

- La diversificación de las motivaciones de la demanda turística, la cual comienza a valorar, cada vez más, la práctica de actividades de ocio -paseos, descanso, gastronomía, deportes, etc.- en contacto con la naturaleza.

Sin embargo, aunque la administración ha sido uno de los principales agentes que han fomentado el desarrollo del turismo de naturaleza, en general, y de los parques naturales andaluces, en particular, esto no significa que su contribución haya sido del todo positiva, pues, tal y como venimos argumentando, cabe señalar que actualmente no existe una política turística activa para estos espacios naturales protegidos, caracterizándose ésta por la descoordinación de sus actuaciones y la ausencia de una visión estratégica de la misma. En este sentido, según Bote (2001), uno de los principios más importantes que deben estar presente en toda política turística en el espacio rural debe ser la coordinación y cooperación entre todos los agentes implicados -población local, iniciativa privada y administraciones públicas y, dentro de éstas, la coordinación entre todos sus niveles-.

No obstante, a pesar de ello, en el presente apartado recogemos de forma resumida las principales actuaciones que, desde los diferentes niveles de las administraciones públicas -comunitario, estatal y autonómico-, han contribuido al desarrollo actual de la actividad turística en los parques naturales andaluces .

Nivel comunitario

La Unión Europea -UE-, según el Tratado de Maastricht, no tiene competencias para elaborar una política turística comunitaria, limitando su intervención a complementar y coordinar las políticas turísticas de sus Estados miembros, así como a la promoción de Europa como destinos turístico en aquellos mercados localizados fuera de la Unión.

Sin embargo, dado el carácter horizontal de la actividad turística, la intervención de la UE en la actividad turística se realiza de forma indirecta desde las diferentes políticas comunitarias -política de transporte, política de medioambiente, política de defensa al consumidor, política agraria común (PAC), etc.-, sobre las cuales sí tiene competencias . De esta forma, la ayuda financiera que la UE ha dispuesto para fomentar la actividad turística, en general, y el turismo rural y de naturaleza, en particular, gira en torno a los siguientes ejes (Consejería de Turismo y Deporte, 2000: 23-26):

- La política agrícola común: desarrollada mediante reglamentos, tales como el Reglamento CEE 797/85, relativo a la mejora de la eficiencia de las explotaciones agrícolas, en el que se contempla regímenes de ayuda a inversiones que tengan por objeto la diversificación de las actividades, destacando, entre otras, la actividad turística y artesanal, siempre que los agricultores cumplan requisitos específicos de sus ingresos globales. Por otro lado, en la reforma de los Fondos Estructurales, cuyo principal instrumento es el FEOGA -Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria-, en la parte de orientación, se prevén ayudas a favor del turismo rural.

- La política regional: el apoyo a la actividad turística constituye uno de los medios más utilizados para promover el desarrollo armonioso de la Comunidad, situando a esta actividad en un buen lugar en cuanto a las ayudas concedidas a través de los diferentes instrumentos de aplicación de la política comunitaria.

- Los programas de Iniciativa LEADER: esta Iniciativa, adoptada por la Comisión el 25 de julio de 1990, viene a posibilitar el fomento de programas innovadores de desarrollo integral en el medio rural, en los cuales se prevén de forma explícitas medidas para el desarrollo del turismo rural, llegando a representar, para el caso andaluz, más del 50% en el LEADER I y alrededor del 30% en el LEADER II .

- Las medidas comunitarias que afectan específicamente al turismo: en este caso, en la Decisión 92/421/CEE del Consejo se establece expresamente desarrollar las actividades turísticas en el medio rural. Esto ha hecho posible la realización de una serie de proyectos dirigidos al fomento de esta oferta turística en el medio rural

Tanto por sus objetivos específicos como por la cuantía de las ayudas y fondos disponibles, destinadas al fomento de la actividad turística, los programas de mayor relevancia a nivel comunitario para el impulso y desarrollo turístico de los parques naturales andaluces se encuadran dentro de la Iniciativa LEADER y del Programa de Desarrollo Rural -PRODER -.

Así pues, la puesta en marcha, a finales de los ochenta y principios de los noventa, en España de la política de desarrollo rural, impulsada por la UE a través de la iniciativa comunitaria LEADER, en primer lugar y, posteriormente, con el programa español PRODER, incentivó el desarrollo de una buena parte de la oferta turística que actualmente se localiza en los espacios naturales protegidos andaluces, pues ambas actuaciones han permitido canalizar un volumen importante de inversiones públicas para el fomento del turismo rural y de naturaleza, habiendo favorecido la aparición de iniciativas y proyectos de gran interés, así como la generación de expectativas en torno al turismo por parte de una población con dificultades para encontrar alternativas a una estructura productiva tradicional, cada vez menos rentable .

En definitiva, tal y como hemos recogido anteriormente, la Unión Europea ofrece, cada vez, más oportunidades que deben ser tenidas muy en cuenta a la hora de fomentar el turismo de naturaleza en los parques naturales andaluces. De tal forma, que estas oportunidades no pueden desaprovecharse por la comunidad autónoma andaluza a la hora de impulsar una estrategia de desarrollo turístico competitivo y sostenible.

Nivel nacional

La Administración Central Española, hasta finales de los setenta y principios de los ochenta, es la administración pública con competencias exclusivas en el fomento y desarrollo de la actividad turística en España, en general y en Andalucía, en particular . Por tanto, dado que el interés de las administraciones públicas por el desarrollo del turismo rural y de naturaleza comienza a experimentarse, fundamentalmente, tal y como hemos apuntado, a partir de la década de los ochenta, el papel en el desarrollo de esta tipología turística, sobre todo en lo que se refiere a su planificación, regulación y promoción en el mercado turístico español , ha sido muy poco significativo , concentrándose más en las comunidades autónomas.

Sin embargo, a nivel nacional también pueden identificarse algunas actuaciones en este sentido. Así pues, la Administración Central comienza a intervenir con anterioridad a la década de los ochenta impulsando el desarrollo del turismo rural mediante actuaciones como el Programa de Vacaciones en Casas de Labranza , la ayuda y participación, en colaboración con algunas comunidades autónomas, en diversos proyectos de desarrollo de un turismo rural y de interior en Aragón, Cáceres y Asturias, en 1984, y la creación de una la Red de Paradores Nacionales en puntos monumentales del interior de España. Sin embargo, a pesar de ello, nos encontramos con una situación histórica en el medio rural español que presenta como una de sus principales características la extraoficialidad de los alojamientos de ocio en casas particulares, siendo infructuoso el sistema de Casas de Labranza para sacarlas a la luz.

Posteriormente, en la década de los noventa, cuando la administración central comienza a implementar una política turística estratégica , y dentro de los planes FUTURES I (1992-1995), FUTURES II (1996-1999) y PICTE (2000-2006), se crean los Planes de Excelencia y Dinamización. En este sentido, mientras que los Planes de Excelencia van dirigidos a recalificar aquellos destinos turísticos maduros y saturados, fundamentalmente de sol y playa, los de Dinamización tienen como objetivo fundamental el impulso del desarrollo turístico sostenible de aquellos destinos que se encuentran en sus primeras fases de desarrollo, fundamentalmente, destinos turísticos de interior , localizados, buena parte de ellos, en espacios naturales protegidos. El papel de la Administración Central en estos planes de dinamización se va a centrar, fundamentalmente, en la financiación a partes iguales con las administraciones autonómicas y los municipios implicados, para un período de cuatro años, del desarrollo turístico de este tipo de destinos.

En definitiva, estas han sido las principales actuaciones que la Administración Central ha llevado a cabo en las últimas décadas para el fomento de la actividad turística en las zonas rurales y de interior españolas.

Nivel autonómico

En la década de los ochenta, con el traspaso de competencias exclusivas en materia de turismo a las comunidades autónomas, y como consecuencia de la deficiente regulación que había tenido el turismo rural desde la Administración Central española, es cuando comienzan a aparecer las normativas relativas a esta tipología de turismo en cada una de las autonomías con objeto de corregir este déficit histórico .

Sin embargo, en Andalucía no es hasta principios del presente siglo cuando, a partir de la Ley del Turismo de Andalucía de 1999, se crea una normativa que recoge todas las normas dispersas que, hasta entonces, habían regulado esta tipología turística. Dicha normativa, recogida en el marco de la Ley del Turismo, se concreta para el caso del turismo en los parques naturales andaluces en el Decreto 20/2002, de 29 de enero, de Turismo en el Medio Rural y Turismo Activo. Este Decreto se divide en tres títulos dedicados: a las Disposiciones Generales -Título I-, al Turismo en el Medio Rural -Título II- y al Turismo Activo -Título III-. No obstante, es mucho antes, a finales de los ochenta, cuando la Junta de Andalucía comienza a preocuparse por el fomento del turismo en el medio rural andaluz, en general, y en sus parques naturales, en particular, para lo cual elabora en 1987 los Programas de Desarrollo Integrado de Turismo Rural en Andalucía -PRODINTUR-.

Los PRODINTUR se conciben como el instrumento de trabajo básico para la planificación ordenada del desarrollo turístico de las zonas rurales de Andalucía. El documento de los PRODINTUR se divide en nueve tomos: en el primero se realiza un diagnóstico y unas recomendaciones generales para las siete comarcas seleccionadas para su aplicación; en los siete siguientes se trata la problemática específica de cada una de las siete zonas seleccionadas, las cuales fueron elegidas utilizando criterios sociales, económicos y turísticos ; y en el último tomo se recogen una serie de anexos.

Los PRODINTUR surgen cuando la Junta de Andalucía constata los siguientes hechos: la existencia de importantes recursos turísticos en el interior de Andalucía; el escaso grado de explotación de tales recursos; y las tendencias de la demanda hacia la diversificación de motivaciones y hacia un turismo activo más integrado en el entorno. En base a esta realidad, los objetivos de los PRODINTUR se diseñan siguiendo los siguientes horizontes:

- Conseguir un desarrollo integral de las zonas consideradas, para lo cual, los PRODINTUR deben adaptarse a las características propias de cada uno de los territorios considerados y coordinarse con el resto de políticas.

- Tratar de complementar, mediante actividades turísticas, la protección del medio y el patrimonio cultural con el desarrollo de cada zona.

- Diversificar la actividad turística y favorecer un desarrollo diferenciado frente al turismo de las zonas de litoral.

El principal resultado de estos programas fue la construcción de “Villas Turísticas” en cada una de las comarcas consideradas, cuyo objetivo era conseguir un efecto demostración para estimular la inversión privada en alojamientos turísticos en estas zonas. Sin embargo, muchas de las recomendaciones recogidas no se concretaron, generándose expectativas que estos programas no fueron capaces de satisfacer. No obstante, tal y como recoge Pulido (2005: 281), los PRODINTUR, junto con la aplicación de la política europea de desarrollo rural -LEADER y PRODER-, se erigen como dos de los factores más importantes que explican la evolución de la oferta turística en los parques naturales andaluces.

A principios de la década de los noventa se elabora el Plan de Desarrollo Integral del Turismo en Andalucía -Plan DIA-, el cual diferencia entre el turismo rural y el turismo en espacios naturales. Las ayudas destinadas al fomento y desarrollo de estas tipologías de turismo aglutinaron casi el 70% del número de proyectos aprobados en relación con el Plan DIA, representando un 55% de la inversión global y casi el 70% del total subvencionado, lo cual da una idea del importante peso que adquiere la administración pública en el desarrollo de esta tipología turística. La mayor parte de esta inversión se destinó a la creación y mejora de la oferta de alojamiento. Este Plan, fue sustituido a principios del año 2000 por el Plan General del Turismo de Andalucía, el cual ha durado hasta 2006. En el período de redacción del presente trabajo se encontraba en proceso de elaboración un nuevo plan estratégico de turismo para Andalucía, el Plan de Desarrollo Turístico Sostenible de Andalucía.

Otro instrumento importante para fomentar el desarrollo turístico de los parques naturales andaluces es el Plan Senda (2000-2004), cuya elaboración se justificaba por los siguientes motivos (Consejería de Turismo y Deporte, 2000: 15): a) la práctica ausencia de una labor planificadora específicamente referida al turismo en el espacio rural andaluz, tras el primer intento en la segunda mitad de los ochenta de los PRODINTUR; b) la obligatoriedad asumida por la Administración Turística Andaluza de dar respuesta al acelerado crecimiento registrado en la actividad, la cual se va configurando como todo un fenómeno social transformador de la realidad de los espacios rurales; c) la necesidad de realizar un esfuerzo coordinado del conjunto de medidas y acciones a tomar incidentes en la temática del turismo en espacio rural, tanto en el ámbito de la propia Consejería de Turismo y Deporte -Consejería de Turismo, Comercio y Deporte, actualmente- como en el del resto de administraciones públicas -autonómica, central y local-.

El objetivo final del este Plan es el desarrollo de un sistema turístico sostenible y competitivo integrado en el espacio rural andaluz. Por consiguiente, tanto la competitividad como la sostenibilidad, tal y como hemos argumentado en el capítulo IV, se configuran como las variables claves y, por tanto el paradigma, sobre el que debe girar el desarrollo turístico de los parques naturales andaluces. No obstante, la consecución de este objetivo, un tanto impreciso, requiere la consecución previa de unos objetivos intermedios, los cuales son (Consejería de Turismo y Deporte, 2000: 165-166):

- Integrar adecuadamente el turismo en el espacio rural dentro del Sistema Turístico Andaluz, contribuyendo, de esta forma, a la necesaria diversificación de dicho Sistema, clave para su competitividad.

- Optimizar las posibilidades que las actividades turísticas presentan de cara al desarrollo socioeconómico y a la generación de empleos en las zonas rurales andaluzas, sin sobreestimar la capacidad real del turismo en tal sentido.

- Conformar un subsistema turístico competitivo en el espacio rural, lo cual requiere una oferta específica, diversificada y de calidad, como consecuencia de la introducción de componentes de innovación, tanto tecnológica como organizacional, de la integración en circuitos internacionales de esta tipología turística y de la cualificación y el reciclaje de los recursos humanos empleados, entre otros.

- Lograr una síntesis armónica entre el desarrollo turístico en el medio rural y la conservación de su patrimonio natural y cultural. Esta conservación toma especial trascendencia en tanto que la calidad ambiental se consolida progresivamente como el principal factor de atracción ante la demanda de esta modalidad turística, constituyendo un elemento esencial para la rentabilidad de la actividad y sus posibilidades futuras frente a destinos competidores.

En definitiva, podría decirse que estos son los principales instrumentos con los que ha contado la Administración Turística andaluza para fomentar el desarrollo de la actividad turística en el territorio rural, en general, y en sus parques naturales andaluces, en particular. El diseño y aplicación de estos instrumentos de política turística es consecuencia de las competencias exclusivas que, en materia de ordenación y promoción del turismo, les fueron concedidas a la comunidad autónoma a finales de la década de los ochenta.

No obstante, aunque la Administración Turística andaluza ha fomentado el desarrollo turístico de los parques naturales andaluces, no es menos cierto que la Administración Medioambiental -Consejería de Medioambiente- también ha jugado un papel muy destacado, sobre todo en el fomento del uso público, a la hora de garantizar la “función social” de estos espacios naturales protegidos. En este sentido, tal y como hemos comentado anteriormente, el modelo andaluz de conservación y gestión de los espacios naturales protegidos tiene como objetivo prioritario asegurar la compatibilidad entre la conservación del espacio, el fomento de la riqueza económica de sus entornos y el fomento de la función social de los mismos.

Por tanto, la promoción del uso público en los espacios naturales protegidos es una de las áreas de actividad de la Consejería de Medioambiente, cuya función básica es facilitar el conocimiento, uso y disfrute de los valores naturales de los espacios naturales protegidos, asegurando su no deterioro y contribuyendo a la mejora de la calidad de vida humana, tanto de visitantes como de residentes. Así pues, la actuación de la administración ambiental andaluza en materia turística está fundamentalmente vinculada al concepto de uso público, hasta el punto de que todos los aspectos relacionados con la gestión del uso recreativo y turístico de los parques naturales andaluces se encuadran en el área de gestión conocida como “uso público”.

En materia de uso público, la Administración Ambiental andaluza ha limitado su actuación a cuestiones relacionadas con la dotación y conservación de los equipamientos de uso público, a la difusión de programas de educación ambiental y, a lo sumo, cuando existe, a la ejecución del Plan o Programa de Usos Público . Al margen del uso público, tal y como recoge Pulido (2005: 250), las referencias a la actividad turística en las actuaciones de la administración ambiental andaluza suelen ser muy difusas , lo que evidencia la falta de una gestión turística activa de los parques naturales andaluces por parte de la Administración Ambiental. A esto se le une la falta de coordinación entre las políticas que, sobre la actividad turística, han venido implementando en las últimas décadas las Consejerías de Medioambiente y de Turismo, Comercio y Deporte, si bien, ambas consejerías han realizado una importante labor en lo que respecta a la promoción del turismo en los parques naturales.

En definitiva, en el presente apartado hemos querido hacer un recorrido histórico por las principales intervenciones que, desde los diferentes niveles de la administración pública -comunitaria, nacional y regional- han favorecido el desarrollo turístico, en general de los parques naturales andaluces, pues las características de sus intervenciones contribuyen a explicar en buena medida la situación actual.