2.4.3. La política turística desde los cincuenta a los setenta

A pesar de adquirir el turismo rango ministerial por Decreto-ley de 19 de julio de 1951, en España, a principios de esta etapa, aún no existía la creencia de que esta actividad podía llegar a convertirse en un verdadero fenómeno socioeconómico para el país, pues, desde 1951 hasta su disolución en octubre de 1977, la política del régimen giró exclusivamente sobre la problemática de la radio, de la prensa... (Fernández, 1991a: 625), por lo que la política turística quedaba, en gran medida, vacía de contenido y financiación. En este sentido, las dotaciones de presupuesto eran más bien escasas, y no permitían estrategias y políticas promocionales y de expansión, a excepción de alguna que otra actuación de mejoramiento de la imagen política y de modernización de las viejas infraestructuras del Estado (Pellejero, 1999b, 1991:78).

Como una gran mayoría de autores sostienen, puede afirmarse que el importante crecimiento que experimentó la llegada de turistas a partir de los años cincuenta, y especialmente en la década de los sesenta -boom turístico-, obedece sobre todo a razones de carácter institucional, social y a las condiciones naturales que existían en nuestro país. Sin embargo, como recoge Figuerola (1984), se dieron dos actuaciones de política económica que, no persiguiendo especialmente el objetivo de masificar el turismo extranjero, fueron los incentivos que terminaron por convencer a la demanda turística internacional a preferir España. Es decir, la devaluación de la peseta de 1959 y la política de estabilización de precios que hacía altamente competitivo el producto español (Figuerola, 1984:70).

Por tanto, podría decirse que fueron las ventajas comparativas que disfrutaba España hacia mediados del siglo XX -buena situación geográfica, excelente climatología, apertura hacia el exterior, bajos niveles de precios, entre otros- los principales factores que propiciaron el importante desarrollo turístico que experimentó el país durante este período y que lo llevó a colocarse entre los destinos turísticos más visitados internacionalmente.

Hasta este momento, finales de los cincuenta, cuando España empieza su proceso de apertura al exterior, y la llegada de turistas comienza a despegar, la política turística nacional del régimen franquista, tal y como hemos recogido, se caracterizó por un elevado intervencionismo que se concreta en los siguientes grupos de normas turísticas (Esteve y Fuentes, 2000): normas facilitadoras de la actividad turística; reglamentismo minucioso y sancionador; y otras normas entre las que se encuentran los establecimientos del monopolio por parte del Estado para la utilización de los nombres de “Parador o “Albergue” , sin el adjetivo “de turismo” en los nuevos establecimientos que se abrieran.

Como consecuencia de ese aislamiento sufrido por España hasta finales de los cincuenta, la acción administrativa turística quedó vinculada principalmente a la propaganda e información, de esta forma, la publicidad turística en el extranjero no era más que un elemento de propaganda exterior del régimen franquista.

Sin embargo, a partir de finales de los cincuenta se produce un proceso de apertura de la economía española, en general, y de la actividad turística, en particular, que se fundamenta, en lo que al turismo se refiere, en la eliminación y simplificación de los trámites de visados y aduanas, en la liberalización de los controles de divisas y en la modificación del tipo de cambio y la estabilización de los precios (Esteve y Fuentes, 2000: 101), pudiéndose decir que a partir de principios de la década de los sesenta comienza una segunda etapa en la política turística del régimen franquista caracterizada, como veremos, por una mayor apertura al exterior y la adquisición de un mayor rango “real” administrativo del turismo.

En tal sentido, el cambio de Gobierno del 10 de julio de 1962 significa una revolución en la concepción del turismo (Fernández, 1991a: 831), pues el Ministro de Información y Turismo, Fraga Iribarne, elevó el rango del turismo a subsecretaría lo que vino a racionalizar la situación administrativa del turismo, subiéndolo de rango en un ministerio claramente dominado por los aspectos censurantes del control de la información y la continuación en todos sus aspectos (Esteve y Fuentes, 2000:109).

Durante este período cabe destacar una serie de actuaciones importantes que van a caracterizar la política turística del mismo, tales actuaciones son:

- Intensidad normativa para todo el sector turístico durante este período y hasta mediados de los setenta , siguiendo con la línea marcada en años anteriores.

- Aplicación de los planes indicativos de desarrollo económico y social (1964-67); (1968-71); (1972-75) y (1976-79) , en los cuales se incorporaba un capítulo dedicado expresamente al desarrollo turístico.

- Creación de organismos dedicados a la formación e investigación de temas relacionados con la actividad turística, tales como el Instituto de Estudios Turísticos y la Escuela Oficial de Turismo .

- Actuación de la administración pública en la actividad turística mediante la creación de la Empresa Nacional del Turismo (ENTURSA) en cuyo decreto fundacional se le encomendaba al Instituto Nacional de Industria la construcción de una empresa mixta cuya finalidad sería la construcción de alojamientos turísticos y complejos deportivos a ellos anejos, la creación y mejora de los cotos de caza y pesca, y aquellas otras obras y construcciones turísticas que el Gobierno le encomendase (Pellejero, 1999a: 45).

- La creación de la Administración Turística Española (ATE) para la gestión de los establecimientos turísticos propiedad del Estado.

- Las actuaciones de promoción turística tanto en el interior del país como en el extranjero. Aunque ésta última con mayor énfasis a partir del slogan “Spain is different”, cuyo éxito en el exterior fue extraordinario (Bayón, 1999:344).

No obstante, a pesar de estas actuaciones y del importante incremento experimentado durante toda la década de los sesenta, tanto en el número de turistas como en la cuantía de sus ingresos, debe decirse, tal y como hemos apuntado, que los instrumentos de política turística y, específicamente, las medidas concretas de política económica son y han sido muy insuficientes (Pellejero, 1999b:110). Esta afirmación queda contrastada cuando observamos en el cuadro siguiente la participación del Ministerio de Información y Turismo en la distribución de los Presupuestos del Estado para el período 1960-1975.

Además, estas cantidades deben ser corregidas a la baja si tenemos en cuenta, como afirmamos anteriormente, que más de la mitad del presupuesto del Ministerio de Información y Turismo iba destinado a financiar todas las actividades relacionadas con la información -control de la propia información y de las actividades de propaganda, subvenciones a la prensa, a la radio y a la televisión, al cine y al teatro, etc.-. Por lo que, en base a esta consideración, el turismo tan sólo representaba alrededor del 0,3% de los presupuestos del Estado para este período.

Esa financiación es dirigida, fundamentalmente, a la promoción de España como destino turístico fuera de sus propias fronteras, siendo muy escasa la financiación pública destinada a alojamientos e infraestructuras, por lo que es el capital extranjero -turoperadores, principalmente- el que tiene que invertir en el destino, asegurándose el control de los precios hoteleros. De esta forma, los turoperadores extranjeros, tal y come se recoge Bayón (1999:850), financiaron gran parte del desarrollo turístico español recurriendo a dos mecanismos: la inversión directa en creación de hoteles y desarrollo de cadenas propias, normalmente con la participación de socios españoles...; y con préstamos a empresarios españoles para la construcción de hoteles. Esta segunda novedad fue la más novedosa e influyente en el desarrollo de la oferta de algunos destinos turísticos. La sistemática de este tipo de operaciones consistía en la firma de un contrato de exclusividad sobre todo o la mayor parte del contingente de camas durante un período aproximado de cinco o seis años, asegurándose, de esta forma, el control de los precios ante el fenómeno inflacionista que vivía el sector.

Por consiguiente, aun teniendo España necesidades importantes de financiar su desarrollo turístico, como consecuencia de las importantes tasas de crecimiento que estaba experimentando la demanda turística, la Administración Turística Central no asigna los suficientes recursos económicos para hacer frente a esta situación, por lo que la insuficiente política crediticia fue compensada por el préstamo de los proveedores -turoperadores extranjeros, fundamentalmente- que simultáneamente se aseguraban unas plazas inmunes a la inflación de los precios del sector (Pedreño, 1996: 304).

No obstante, a pesar de ser la promoción turística exterior la partida de mayor presupuesto público, debe decirse que también ésta ha contado siempre con fondos escasos; así lo reconocía el titular del departamento correspondiente (Cals, J. 1974: 85), aunque, hasta esas fechas, la promoción estatal siempre tuvo más entidad que la privada. Por otro lado, esta política de promoción se ha caracterizado por insistir en motivos de atracción que han reforzado la estacionalidad y concentración geográfica de la demanda , en vez de ofrecer de España una imagen más completa y diversa dirigida a diferentes segmentos de demanda.

En definitiva, podría afirmarse que la política turística de este período fue a todas luces insuficiente, no sólo desde el punto de vista del control del crecimiento de la oferta y de las necesidades de infraestructura y servicios básicos sino también desde el punto de vista de la demanda y política de promoción (Pedreño, 1996: 304). Así pues, el desarrollo de España como destino turístico, tal y como hemos comentado anteriormente, se ha apoyado fundamentalmente en sus ventajas comparativas, pues el apoyo al tejido empresarial a brillado por su ausencia.

No obstante, se debe reseñar cómo, ya en la década de los setenta, debido a la crisis económica de los setenta, con la consiguiente ralentización de las tasas de crecimiento de llegadas de turistas y de los ingresos generados por éstos, el Gobierno comienza a apostar por diversificar la oferta turística, destinando a ello un 36,3% del total de inversión turística . En este sentido, en el III Plan Económico y Social (1972-1975) se recoge que se diversificará la acción en orden a conseguir una demanda turística más cualificada que produzca un mayor gasto medio por visitante (Pellejero, 1999: 107). Por tanto, podemos observar cómo a partir de este período la política turística comienza a cambiar, buscando profundizar en la captación de segmentos turísticos con niveles de gastos más alto mediante la promoción y desarrollo de una nueva oferta turística.

Estas nuevas orientaciones de la política turística española se ratifican cuando analizamos detenidamente los objetivos fundamentales que se fijan en el IV Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social para el sector turístico, pues, aunque, por motivos tanto políticos como económicos, no se llegó a aplicar, sus objetivos nos pueden dar una primera aproximación al cambio que comenzaba a experimentar la política turística nacional. Dichos objetivos fueron (Pellejero, 1999a: 108-108): promocionar el turismo; mejorar la comercialización de la oferta turística; ajustar el desarrollo cualitativo, cuantitativo y territorial de la oferta turística a la demanda real y previsible; diversificar la oferta turística; mejorar la ordenación del territorio; potenciar y crear nuevas fórmulas de crédito y del seguro para la oferta; e intensificar los estudios y estadísticas sobre turismo.

A raíz del análisis de los objetivos anteriores podemos concluir cómo, a partir de la década de los setenta, el Estado comienza a preocuparse por implementar nuevas líneas y estrategias de actuación en su política turística, tales como intensificar las estadísticas sobre turismo, potenciar nuevas formas de crédito, ordenar el territorio, mejorar la comercialización y, en definitiva, conseguir un mejor desarrollo turístico, tanto cuantitativo como cualitativo, para España, no basado exclusivamente en sus ventajas comparativas -enfoque macroeconómico-, sobre las cuales se había basado la política turística aplicada desde mediados del siglo pasado.

Por tanto, puede afirmarse que durante este período las crisis, política y económica, que vivía el país coexisten, a su vez, en el tiempo con un principio de revisión del desarrollo turístico habido en España desde finales de los años cincuenta (Esteve y Fuentes, 2000:264). No obstante, a pesar de estas crisis, este período fue fructífero porque ese nuevo enfoque del turismo dio prioridad a los auténticos problemas del sector: la necesidad de renovación del equipamiento y el fortalecimiento empresarial a través de la mejora de sus estructuras organizativas y financieras (Esteve y Fuentes, 2000:264). De esta forma, a partir de la década de los setenta comienza a incrementarse el papel que debe ejercer el tejido empresarial a la hora de incrementar la competitividad de España como destino turístico.

Sin embargo, estos problemas , en un primer momento, no cambiaron la política turística que se venía aplicando en España hasta entonces, teniéndose que esperar para ello hasta bien entrada la década de los ochenta, pues acontecimientos tales como la crisis económica, la transición política y la necesidad de una profunda reconversión industrial, a la cual se le daba una mayor prioridad, impidieron que se diese ese cambio necesario que comenzaba a demandar la nueva situación en la que se encontraba el sector (Pedreño, 1996: 306). Así pues, no será hasta finales de la década de los ochenta cuando este nuevo contexto comienze a plasmarse en cambios en la política turística española, la cual, como comentaremos en el capítulo siguiente, comienza a elaborarse bajo el enfoque estratégico de análisis de la competencia.