II.2 Gobiernos locales y alternancia en México

Cuando nos referimos al término gobiernos locales, lo entendemos como aquellos gobiernos que no se refieren al ámbito mayor conocido como el espacio federal. El gobierno local es el de un estado o de un municipio, en Tlaxcala incluso llega hasta el nivel de comunidad, el cual guarda una enorme distancia con respecto al primero, con sus respectivas funciones, atribuciones, capacidad, responsabilidad.

En diferentes épocas y con propósitos variados se han establecido gobiernos locales, a pesar de ser distintos los gobiernos locales y el central forman parte de un solo sistema de gobierno, es evidente que el gobierno local contribuye a la eficiencia del gobierno central, ningún gobierno central puede decidir eficientemente lo que ha de hacerse en todas las esferas de la política pública, sin tomar en cuenta a los gobiernos locales que lo componen.

Gobierno local alude al ámbito municipal o provincial de la organización política y social de un país y a la esfera de dominio de una institución, administración, organismo o grupo social. La noción de gobierno local define las unidades políticas de gobierno de diferente tamaño (estados, municipios, ciudades), delimitadas geográfica y administrativamente heterogéneas social y culturalmente (Ramírez: 2000).

Por lo anterior y al ser el municipio un producto histórico que nace en Roma y que de ahí se adopta en diversas partes del mundo modificándose según los territorios, gobiernos y momentos históricos, ésta institución llega a adquirir en el mundo entero una extrema importancia ya que es a su vez, generadora de orden en todos los ámbitos, su potestad para actuar dentro de su territorio le viene de la ley, como única fuente de su actuar gubernamental, es así que el municipio no se construyó a partir de teorías, sino que su existencia se afirmó como un producto de la propia historia. Según Faya Biseca (2002) las modalidades de municipios han sido múltiples. El municipio no ha respondido ni responde, a las mismas necesidades de una manera igual y uniforme en las distintas geografías del mundo y en los diversos tiempos históricos. No obstante el concepto (municipio) se ha conservado a lo largo de la historia para designar a una institución política fundamental que ha sido heredada por los diversos países como fórmula adecuada para el gobierno de sus territorios.

Una de las grandes equivocaciones en que se ha incurrido al estudiar la génesis y el desarrollo del régimen municipal, ha sido pensar que esta institución es determinada y regulada por las disposiciones dictadas por la autoridad superior, es decir, la organización política de la cual dependía el municipio. La realidad ha demostrado totalmente lo contrario: la organización municipal siempre se ha desarrollado de abajo hacia arriba, esto es, que su nacimiento de los gobiernos locales perfeccionamiento y decadencia ha dependido de la propia comunidad local.

Antiguamente el gobierno del municipio radicaba en el consejo abierto, constituido por una asamblea general de vecinos que se congregaban con el fin de resolver asuntos de interés general. Esta práctica ha sido suprimida a medida que la población y los problemas se han acrecentado, derivados de esta complejidad. Todo esto ha impedido que los municipios sigan siendo, como fueron en un principio, auténticas comunidades en donde se practicaba la democracia directa, y en donde se dirimían los problemas municipales, por medio de órganos de representación vecinal.

Como efectivamente menciona Faya Biseca, si a la complejidad de estos problemas le agregamos la omnipresencia del poder central, comprendemos de inmediato como el régimen municipal dista mucho de ser lo que era en sus orígenes. Existe una real incompatibilidad entre el municipio como forma natural de autonomía local y propia representación, y por otra parte la coexistencia de un poder central que concentra el mayor poder político y económico. El gobierno local es un espacio de relaciones sociales, de ahí el que las localidades, comunidades y sus correspondientes gobiernos, se hayan vuelto espacios de gran interés para el estudio de las diferentes disciplinas como la Antropología, la Ciencia Política y la Sociología.

El objetivo entonces, se ha centrado en investigar las dinámicas específicas de estos espacios sociales desde hace muchos años, que aseguran el funcionamiento y cohesión social bajo esquemas muy particulares de relación con actores sociales e incluso, articulaciones que se generan en otros niveles y órdenes de gobierno tanto en sus aspectos administrativos, económicos, como en los políticos.

Como plantea Rodríguez (1997) en la antigüedad mexicana la institución económica, política y social que predominó fue el Calpulli, institución que representaba el antecedente más inmediato del municipio mexicano. El Calpulli, se constituía por un conjunto de familias emparentadas consanguíneamente entre sí, en consecuencia, su gobierno fue de tipo colegiado en el que estaban representadas esas familias. El máximo órgano de gobierno del Calpulli era el consejo de ancianos que por lo general, eran los jefes de esas familias (Rodríguez:1997).

Con la llegada de los españoles dice Rodríguez Obregón, llega también el municipio de tipo occidental, con su propio órgano de gobierno: Ayuntamiento. Es precisamente Hernán Cortés quien funda el primer municipio en lo que posteriormente sería el territorio mexicano. Al llegar Cortés el 21 de abril de 1519 a las costas de Chalchihuecan, cerca del puerto de Veracruz, funda al siguiente día 22 de abril de 1519, el municipio que recibiría el nombre de la Villa Rica de la Vera Cruz, de inmediato Cortés nombró a los que serían integrantes de dicho ayuntamiento.

Durante el periodo inmediato posterior a la conquista, los municipios proliferaron con rapidez, pues su creación era garantía de la institucionalización del poderío español sobre los pueblos indígenas, sin embargo, los elementos democráticos de los gobiernos indígenas (gobierno concejil y elección de funcionarios), no se perdió del todo en el transcurso de la dominación española, sino que fueron objeto de una adecuación a los patrones democráticos occidentales aunque es de todos sabido que esto se hizo con el fin de legitimar por decirlo así, la explotación sobre de los indígenas.

La comunidad tradicional tiene antecedentes directos en la política borbónica con las ordenanzas de Felipe II, aplicadas durante la segunda mitad del siglo XVIII en la entonces Nueva España. El 31de junio de 1573 el Rey Felipe II promulgó una Ley sobre como debían ser las pautas de construcción de ciudades en el Nuevo Mundo, dicha Ley al igual que muchas otra referentes a esa época se encuentra en la Recopilación de loa Reinos de las Indias, la cual fue publicada en Madrid en el año de 1791 (Konetzke:1953).

Esta legislación giraba en torno del municipio o gobierno local (Consejo de indios), que ejercían control al interior de sus territorios, esto sobre la base de una economía comunitaria y de familia extensa. Esta organización les permitía conservar y enfrentar tanto emergencias familiares como comunales, conservando al mismo tiempo su relativa independencia o autonomía en relación a otras comunidades, sin embargo es importante mencionar como referencia que durante el periodo de los Asturias se permite cierta autonomía y para el periodo de los Borbones se centraliza mas el poder..

La organización comunitaria del pueblo fue resultado de la antigua organización importada por la Colonia, e implantada y fusionada con las estructuras de organización de las comunidades prehispánicas existentes en México Pastor (1997),. La Ley de Municipalización dictada por la legislatura del Primer Imperio en 1822, afirma Pastor, buscaba formalizar entre otras cosas, los gobiernos locales bajo el modelo único del municipio, descartando la antigua distinción jurídica entre la figura del ayuntamiento español y el cabildo indígena.

De alguna forma y aunque los Borbones habían eliminado muchas diferencias formales entre estas dos estructuras, los gobiernos locales tanto indios como españoles había logrado subsistir hasta finales de la época colonial, cada cuál con sus esferas y formas de relación política. Los indios no eran elegibles para los cargos del gobierno local español y viceversa, quedando los mestizos, en teoría al menos, marginados por ambos, sin embargo, recapitula Pastor, la Constitución de 1822 establecía la igualdad a todos los órganos de gobierno y el derecho universal de votar y ser electo, independientemente de la raza o casta (Pastor:1997).

Es así, que la institucionalización del municipio nuevo planteaba un problema práctico; había en ese momento una decena de ayuntamientos españoles, pero más de quinientos de repúblicas indias, y aunque dentro de un marco común, la república de indios y el ayuntamiento español diferían, este último había centrado su actividad al gobierno económico de su jurisdicción y el gobierno del pueblo indio había conservado su carácter íntegro de depositario natural de la autoridad política, encargada en primera instancia de la administración judicial.

La Ley Municipal despojaba a los municipios de la administración judicial función concebida como exclusiva del gobierno estatal o central, fue así que los indios acostumbrados al autogobierno tradicional, se opondrían. Los problemas entre los nuevos municipios indios y blancos, eran producto de las resistencias y la dependencia.

La Ley establecía, que sólo los asentamientos con más de dos mil vecinos podrían constituirse en municipios y, mientras todas las ciudades de blancos y criollos reunían fácilmente los requisitos, apenas una pequeña proporción de los pueblos indios reunían tal requisito, por lo que resultado de ello fue que cientos de pueblos indios perdieran por decreto el gobierno autónomo, y en adelante tendrían que subordinarse a un poblado que contara con el número requerido de vecinos, casi siempre la antigua cabecera (o ciudad india) de la que habían logrado independizarse o incluso de un municipio vecino o una capital.

A los pueblos indios sólo les quedaba el recurso de reunir el número necesario de vecinos y convenir entre ellos, la formación de un municipio común, sin embargo las alianzas entre los pueblos, acarrearon muchos conflictos, e incluso algunas de aquellas alianzas sólo duraron algunos meses. De acuerdo con las disposiciones legales de la Ley de Municipalización de 1822, se convertía al municipio en un simple administrador y ejecutor de las medidas que tomaran los gobiernos estatales y federal, en relación a sus territorios, quitándole al cabildo su autonomía administrativa y sus tradicionales facultades judiciales y subordinándolo al nuevo jefe político y juez estatal del distrito. Mientras los gobiernos municipales cayeron en manos de los ricos mestizos de cada localidad, los caciques regionales se apoderaron del poder estatal en las provincias.

Después de la constitución de la República Federal en 1824, se fue definiendo el número de integrantes y las funciones del ayuntamiento. La década que va de 1836 a 1846 se distinguió por un esfuerzo de reestructuración político-administrativa que buscaba concretar la centralización política y administrativa de la naciente República (Moreno:1998). Este proceso alcanzó a la vida municipal, de tal suerte que sus efectos prevalecieron hasta ya muy avanzado el siglo XX: dependencia en sus finanzas públicas del estado y la Federación, sujeción a la red de autoridades locales, y prescripción limitante a las obligaciones y funciones del ayuntamiento.

En el ínter, la dictadura de Antonio López de Santa Anna y el Plan de Ayutla que puso fin a la primera; el Imperio de Maximiliano; la Reforma de Juárez y el Porfiriato, fueron movimientos que imprimieron, en mayor o menor medida, su sello particular en la institución municipal, sobresale la Ley de Desamortización de los Bienes de Corporaciones Civiles y Eclesiásticas (Moreno:1998), que daría sustento al desarrollo económico de los municipios al poner en circulación recursos que impactarían de alguna forma en las haciendas municipales.

Durante el Porfiriato (1876-1910), el municipio padeció el grave sacrificio de las libertades políticas y los derechos civiles, a cambio del impulso a la eficacia administrativa y al desarrollo económico del país (O’Gorman:1977). Las relaciones del municipio con los estados y el centro, violentadas y sujetas a los intereses de este último, fueron parte de las condiciones que impulsaron la lucha por el cambio que llevaría al fin del régimen del general Díaz.

Al concluir el movimiento armado de la Revolución Mexicana de 1910, el Constituyente de 1917 dio nueva forma a las relaciones del municipio con las entidades federativas y la Federación, especialmente en el artículo 115 constitucional, cuyo fundamento es la tesis del municipio libre (O’Gorman:1977).

Varias décadas después de haber sido promulgado este importante artículo constitucional y después de algunas modificaciones, la más reciente en 1999, el municipio continúa en la búsqueda de la autonomía efectiva y el desarrollo en lo económico y lo político.

El número de nuevos municipios creados hasta 1999, sumaba 60. Durante la década de los 70’s se crearon 11 municipios, para los 80’s fueron 10 más. En los 90’s y hasta 1997 se habrían constituido otros 32 municipios más en México, de los cuales 16 nacieron en el estado de Tlaxcala en 1995, además de siete más en el estado de Chiapas en julio de 1999 haciendo un total de 39 nuevos municipios para ésta última década. Es así que durante la década de los noventa se da en el país la creación de nuevos municipios, más que en los últimos cincuenta años, sin embargo, sería aventurado afirmar que dichos procesos establecen una tendencia en nuestro país. Lo cierto es que existe una resistencia importante por parte de los gobiernos estatal y federal a crear más municipios, e incluso a reorganizar su territorio, aunque las demandas de los pobladores sean ya históricas.

En México existen, según datos del INEGI (2000) 199,391 localidades. De ellas, 133,164 tienen entre 1 y 49 habitantes y 198,870 tienen entre 1 y 14,999 habitantes, esto es, el 99.7% tienen menos de 15,000 habitantes. El número de municipios es de 2,430. Hay por lo tanto, a nivel municipal 2,430 gobiernos locales, más aquellas localidades o comunidades que tienen gobiernos auxiliares o alguna figura gubernamental, hoy llamada el cuarto poder.

La vida política de estos espacios es muy diversa, así como su composición, la representación política nacional en los municipios, no es necesariamente un simple reflejo de dinámicas y esquemas mayores, por el contrario, tienen vida y expresión propias, sin embargo, es difícil encontrar análisis o evaluaciones del funcionamiento de los gobiernos locales en América Latina que no hagan referencia a prácticas clientelares y patrimonialistas y, en el caso de México, específicamente al corporativismo, porque sabemos el papel central que el clientelismo y corporativismo han ocupado y ocupan todavía en la estructuración de las relaciones entre gobiernos municipales y sociedad local (Duhau:2004).

Por otra parte, el gobierno local ofrece oportunidades iguales a los ciudadanos y a los miembros electos para medir la satisfacción de los votantes en las urnas (Smith:1993). Puesto que la escala es pequeña y existe una menor distancia física (y algunos dirían que una menor distancia social) entre los representantes y los electores que en el nivel nacional, puede desarrollarse comunicación efectiva en ambos sentidos para discutir y criticar las políticas locales. Los ciudadanos pueden confrontar directamente a los miembros y funcionarios, de manera que su función de vigilantes sea más efectiva.

Uno de las posibilidades en las que el gobierno local contribuye a la democracia, se basa en las oportunidades que presenta para la participación. Hay más elecciones, más miembros electos, más interacción en los cabildos, más miembros en los partidos y los grupos, sin embargo, la cantidad no es todo. Ahí donde los órganos locales carecen de recursos o presentan poderes limitados, la participación puede ser muy importante. Las condiciones contemporáneas del gobierno local, requieren de la sociedad, de cooperación y de cierta medida de integración entre los gobiernos local y central para un efectivo desempeño de sus funciones.

En México para 1997, la pluralidad política de los gobiernos municipales se expresaba en 2,386 municipios de los cuales el PAN gobernaba el 33.10%, PRD: 12.33%, Otros: 1.03%, que dan un total de 46.46%, prácticamente la mitad de la población del país. A esto habría que agregar la pluralidad política en los gobiernos auxiliares y gobiernos de comunidad, lo que amplía más el espectro (Lujambio:2000).

Los gobiernos locales representan espacios de expresión política y cultural muy diversa. El gobierno, en el espacio local, ha cobrado importancia a partir de los años ochenta, y en el contexto de la reforma del Estado, entre otras cuestiones, el problema del orden social y de la organización política e institucional en relación con el proceso de construcción de la gobernabilidad.

En este trabajo la decisión de estudiar la alternancia en los gobiernos locales ha respondido a la definición que se ha hecho de ellos, como el espacio por excelencia en la lucha por el poder, a las diversas manifestaciones y expresiones de lucha política en sus territorios y a la heterogeneidad en las causas de la alternancia, ya sea en municipios urbanos o rurales.

En teoría una de los prerrequisitos fundamentales para la transición hacia la democracia, la constituye la garantía de alternancia política, para ello la apertura política y la existencia partidos políticos resulta indispensable, porque la alternancia política en México no se explica sólo por el impulso liberalizador del ejecutivo federal, sino también por el reclamo democrático permanente de la una sociedad mucho más madura y cuyo impulso derivó en la conformación de nuevos partidos políticos ubicándose como oposición al entonces PPRI, lo que abordaremos en el siguiente apartado.

La alternancia en México, se ha topado de frente con la descomposición del viejo régimen que sigue impactando a la vida política y arrastra en su caída múltiples zonas, actores, cacicazgos, líderes, intereses. Seguimos acumulando los pedazos del viejo régimen, al mismo tiempo que surgen las estrategias y las piezas para una restauración. En cada conflicto, hay una línea nítida que descubre cómo se dirimen la lucha entre los intereses duros y conservadores y las posiciones negociadoras, tanto en el gobierno como en la sociedad. La democratización mexicana se encuentra en una fase inicial, llena de riesgos y fragilidades, vivimos un momento en el cual el viejo régimen no se termina de ir y el nuevo no ha podido instalarse completamente.

Los espacios electorales con alternancia son aquellos en donde los diferentes partidos que compiten por los puestos de elección popular tienen parecidas o muy parecidas, posibilidades de ganarlos, en estos lugares la oposición ha sido capaz de instaurar una lógica de reproducción interna que posibilita la obtención, reconocimiento y ejercicio de los puestos de elección popular en momentos más o menos continuos de tiempo. Son espacios de poder que se abren a la oposición donde esta ha sido capaz de mantenerse a través de distintas elecciones no necesariamente de manera sucesiva (Carrillo:1994).

La alternancia de partido no significa por sí misma transición democrática, la transición es un proceso mucho más amplio que implica cambios estructurales en la vida de un país. Estamos frente a un debate mayor, sus raíces se encuentran en los recientes procesos políticos de América Latina y del mundo entero. Las estructuras autoritarias, de diverso signo y contenido, van cediendo frente al empuje de las elecciones como mecanismo hasta hoy legitimo para constituir gobiernos democráticos. Es por ello que el reclamo democrático conduce a una alta valorización de la alternancia de partidos en el gobierno.

Para comprender de forma mas adecuada el proceso de la alternancia política, deberemos retomar la categoría de liberalización, antes que la de transición. Uno de los elementos distintivos de los procesos de liberalización es la incertidumbre (Woldenberg:2002). Sin embargo, los procesos de democratización presentan un grado de certidumbre que incluye la aceptación por parte de los actores, de las nuevas reglas del juego que han de conducir a una nueva conformación institucional del Estado.

No se pretende negar la importancia del cambio de partido en el gobierno y los avances que con ello se derivaron en el terreno político, sin embargo, esta sobredeterminación deriva de la forma como se estructuró el poder político en México. La forma de gobierno presidencialista (es decir, la forma específica de articulación entre la institucionalidad estatal y la ciudadanía) se reproduce en todo el territorio nacional e imprime su sello a la dinámica política local. Ello ocurre con base en una dinámica centralizadora y de preeminencia del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo y el Judicial. Así, la institución central del Sistema Político Mexicano es la Presidencia, por ello el futuro del cambio político dependerá en gran medida del tipo de rol que ésta asuma.

La apertura política y el reconocimiento y triunfo de los partidos de oposición en los estados y municipios no ha sido suficiente, la liberalización no ha logrado aún desarticular el autoritarismo que caracteriza al sistema de gobierno mexicano.

Uno de los elementos principales para arribar a la transición democrática es la alternancia de partidos políticos en el poder, aunque ello no sea muestra efectiva de una democracia plenamente madura. Durante más de medio siglo México no conoció la alternancia política, fue el caso de Baja California el que marco un cambio trascendental, aunque los analistas afirman que la alternancia local no es un paso previo que conduciría después a la democratización del Sistema Político Mexicano en general (Espinoza:2000).

La dinámica del cambio político se ha movido de la periferia al centro, de las regiones hacia el centro, si bien ha sido un proceso gradual, se conformado como una de las vías más factibles para el cambio político, esto convierte al escenario local en el espacio por excelencia de democratización de la vida política en México.

Por otra parte existen posturas que considera que el proceso de alternancia es sólo eso un cambio políticos, que no llega a apuntar hacia la transición, es decir lo consideran un proceso inútil en la medida en que no se avanza a la construcción de un régimen democrático, sino que se queda en el simple cambio de partido, es una alternancia que sin proyecto democrático reproduce el viejo sistema autoritario.

Hay al mismo tiempo una tercera visión de los procesos de apertura política y alternancia del Sistema Político Mexicano, esta postura plantea que los cambios visibles en la esfera política en los últimos diez años, no han alterado la esencia del sistema autoritario, si bien se ha dado un proceso de apertura, en la que destacan los procesos electorales locales, esto no ha significado que nos encontremos en dirección de una transición a la democracia (Azíz:2004).

Según la posición de la autora Soledad Loaeza (1993), la liberalización en México ha sido dictada con el objetivo de la preservación del sistema, más que por una mera meta de democratización. Se piensa que la alternancia ha venido a fortalecer sólo a los partidos políticos, provocando que las decisiones y el impulso de políticas públicas se den por acuerdos de las cúpulas, sólo entre los gobernantes y los dirigentes de los mismos partidos, sin embargo, la sociedad civil se ha convertido en una referencia importante para sus discursos. La alternancia como vía para la transición democrática, es todavía un gran reto por el que se tendrán que construir nuevos espacios, nuevas reglas y mecanismos que garanticen verdaderamente la conclusión del régimen político autoritario y paso a un régimen más democrático.

La alternancia de partido como ya se ha mencionado reiteradamente en este texto, no significa por sí misma transición democrática. Se tiene que pensar en una estrategia que tome en cuenta los muchos Méxicos que existen con respeto a la diversidad y la autonomía. No se puede concluir que un Estado sea o se haya vuelto una democracia madura por el sólo hecho de que se haya presentado alternancia en el poder.

Es claro que no puede darse un proceso unívoco y uniforme de la alternancia a la transición, el proceso implica la construcción democrática en campos diversos y complementarios. Para ello la lucha desde los gobiernos locales se vuelve fundamental.