HACIA UN MODELO DE CRECIMIENTO ORDENADO DE LOS CENTROS DE POBLACIÓN EN EL ESTADO DE TLAXCALA
 

Ramos Montalvo Vargas

Esta página muestra parte del texto pero sin formato.

Puede bajarse la tesis completa en PDF comprimido ZIP (210 páginas, 3.28 Mb) pulsando aquí

1.4 Importancia de los servicios públicos municipales.

Para hacer un ejercicio exhaustivo en este apartado, se separan los conceptos de servicio público y la categoría municipal, para evitar dar por conocidos los elementos que giran alrededor de cada unidad de análisis.

El municipio, por su contacto directo con los demandantes en el ámbito local, se convierte en el “espacio natural de la disputa por los recursos y en la arena donde se dirimen las orientaciones particulares asumidas por el sistema político mexicano” (García, 1993:299); incluso de manera reciente, ha pasado a ser el centro de atención durante los procesos electorales y se convierte en la instancia de gobierno más cercana a la sociedad; por ello, es prudente conocer los antecedentes del municipio en México.

El origen de la institución municipal data del arribo a México de los conquistadores españoles en 1519, tras fundarse la Villa Rica de la Vera Cruz en el puerto del mismo nombre; sin embargo, es hasta la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 que el municipio se considera libre y autónomo (SEGOB, 1990); y son precisamente estas dos atribuciones las que le dan una serie de facultades de enorme potencial con los alcances necesarios para aspirar de manera endógena al desarrollo, sea a través de manejo de recursos, dictar su propia reglamentación y definir las propias políticas que su gobierno considere pertinentes.

Para precisar el término, se establece que el municipio es la unidad básica de la estructura política de la Federación, de la administración pública y de la organización de los gobiernos estatales y federal. El municipio “es una porción del territorio nacional, con límites establecidos, con características naturales específicas y con condiciones económicas y sociales particulares” (Vega y Zaldívar, 2000:5); y si se revisa el Artículo 115 Constitucional, el municipio se presenta como la unidad político-administrativa y territorial de la organización de la nación mexicana y su sistema federativo. Los municipios integran los estados y éstos la federación; así las ideas contenidas en ese artículo consideran al municipio como la unidad territorial básica para el ordenamiento, uso, aprovechamiento y la conservación de los estados y la Nación. Textualmente expresa dicho artículo: “…los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes:

I. Cada municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado...

II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley...

III. Los municipios, con el concurso de los estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

a). Agua potable y alcantarillado

b). Alumbrado público

c). Limpia

d). Mercados y centrales de abasto

e). Panteones

f). Rastro

g). Calles, parques y jardines

h). Seguridad pública y tránsito, y
i). Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como de su capacidad económica y financiera” (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2004:86).

También se expresa en este artículo constitucional, que los municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les correspondan. Hay que señalar sin embargo, que la justificación de la provisión de servicios por parte del gobierno tiene raíces democráticas asociadas con valores sociales, con el interés público y con las demandas impuestas por fuerzas políticas en el proceso democrático, esto es importante señalarlo porque la constitución misma se inspira en este criterio y los servicios públicos tienen esa base democrática que debe considerarse por ser una responsabilidad directa de las administraciones municipales.

Es responsabilidad de los gobiernos municipales -como lo expone la Lic. Rocío González Fernández, Directora de Servicios Públicos del Municipio de Nanacamilpa, Tlaxcala, en entrevista de fecha 03 de octubre de 2005-, el poder realizar un “ejercicio democrático con la participación de la comunidad”; es decir la posibilidad de evaluar los servicios de manera interna o incluso mixta, donde “los ciudadanos actúen como analistas y los analistas o gobernantes se pongan en el lugar del ciudadano” (Subirats, 1994:123), lo que permita una evaluación participativa y lo más objetiva posible para construir una realidad congruente con los objetivos que se persiguen en el municipio.

No hay que olvidar que en la presente investigación una de la tareas fue evaluar la política pública de tres períodos de gobierno, para analizar la pertinencia de transitar hacia un modelo de crecimiento ordenado de los centros de población; para lo cual se analizaron los mecanismos de intervención en ejecución de obra pública que se traduce en servicios públicos.

Con relación a los servicios públicos en el municipio mexicano, la legislación lo establece con claridad; pero lo que hay que destacar, es que existe un fuerte vínculo entre la acción gubernamental y los servicios públicos; y es la principal justificación funcional para la legitimación de las acciones de gobierno, porque se han fundado históricamente en la búsqueda del bienestar común a través de políticas públicas concretas; sin embargo, dichas políticas deben cuidar no sólo aspectos de ejecución para ampliar la red de servicios, es importante considerar que entre los problemas específicos que deben atacar los gobiernos municipales están atender la erosión de la infraestructura pública, y es tan determinante que podrían existir mayores beneficios para la población demandante de ese servicio, que la misma ampliación en nuevas zonas, pero ello dependerá de la valoración para determinar si el deterioro es por uso o falta de mantenimiento.

Pero no es el único problema, porque es común encontrar que el establecimiento de tarifas inferiores a las reales por la prestación de algunos servicios públicos, el agua y la electricidad, por ejemplo, provocan desperdicio y sobreconsumo. Lo anterior se convierte en problemático, por el abasto y las limitaciones de diversa índole en su cobertura; por ejemplo, en varias ciudades, las familias no asumen el precio real de los servicios públicos de recolección y eliminación de la basura, con la consiguiente sobreproducción de desechos y residuos orgánicos domésticos y por consecuencia se provoca un doble problema; el primero con relación al abasto y cobertura del servicio y por ende los costos de mantenimiento se incrementan; y el segundo estriba en que se genera una contaminación y aunque no es la generalidad en todos los servicios, indirectamente sí se producen incluso en aquellos que no tienen un comportamiento en forma de red por ejemplo, los panteones, los rastros y los mercados; y por el otro lado, los que provocan daño considerable al ambiente como son: excesiva emisión de basura, aguas de drenaje y alcantarillado sin tratamiento final, uso irracional del agua; recubrimiento de la pavimentación que genera lo que se conoce como islas de calor que contribuyen al calentamiento global. Visto así, la adecuada prestación de los servicios públicos, no sólo es una cuestión de costos y funcionalidad; implica también educación y cultura en su uso y disfrute; así como su consideración en el cuidado del ambiente, como un elemento recientemente valorado en el desarrollo de las sociedades.

Los servicios públicos son un reflejo de la capacidad administrativa y de acción de las instancias encargadas de prestarlos –considerando los recursos y la gestión realizada- por tanto, una buena prestación de servicios, significa un punto crucial en la búsqueda de mejores formas de actuación gubernamental, a este respecto hay que añadir que si bien es cierto la asignación de recursos nunca será suficiente; se busca a través de tecnologías de bueno gobierno, hacer eficiente la cobertura de los servicios, mediante alternativas que se exponen en la presente investigación; sea: planificando su prestación, normando su mantenimiento o a través de la concesión a empresas paramunicipales, que es otra alternativa poco recurrida.

De manera particular, aquí se intenta evidenciar que puede hacerse uso de una cobertura planificada para disminuir por un lado costos de mantenimiento y ampliación; pero además, puede permitir un control en el crecimiento de los centros de población, ya que al no proporcionar servicios a diestra y siniestra, se inducirá u orientarán los asentamientos hacia zonas donde el gobierno destine como la mejor alternativa. De esta manera y como señala (García, 1993:329) “la cobertura y comportamiento de los servicios públicos se asocia a las acciones de gobierno en un espacio administrativo; pero la concreción de funciones pasa necesariamente por una interpretación a priori –de las élites decisorias- sobre las vías más idóneas para solucionar problemas y conflictos”, porque así se presenta actualmente el crecimiento desequilibrado de las zonas urbanas, ante la concentración poblacional y la necesidad de ocupación de una vivienda y su aspiración a la dotación de servicios básicos.

Pero el escenario planteado así, encierra una serie de problemas más complejos de lo que aparentan, ya que además de las limitaciones presupuestales, hay carencias en las capacidades del personal y si a ello se suma la heterogeneidad municipal ; las cosas se complican. Esta situación en realidad es mucho más difícil para los municipios y es normal que constantemente se hace referencia en los encuentros o convenciones sobre el municipio en México la marcada diversidad que se presenta a lo largo y ancho del territorio; de los casi 2500 municipios del país, tan sólo unos cuantos están realmente en posibilidad de cumplir su papel con cierto decoro específicamente en materia de servicios, lo que permite inferir la poca o nula capacidad financiera, técnica y humana para dar solución a las crecientes demandas de los ciudadanos que se asientan en los territorios municipales; y en especial, en las cabeceras.

En este contexto, los servicios públicos aparecen en escena como un ámbito de especial interés por ser sustantivos de la función gubernamental; es por ello, que se muestran múltiples facetas que hacen atractiva su investigación, por ejemplo: la cristalización de las políticas gubernamentales se manifiesta, en buena medida a través de la prestación de servicios y por ello, de su adecuado funcionamiento dependerá el cumplimiento de los objetivos; asimismo, los servicios públicos representan uno de los indicadores del desarrollo de un país o región lo que permitirá en última instancia hacer una contribución de la forma más modesta en la aspiración al desarrollo.

Intentar una definición unívoca de servicios públicos es una labor compleja, por ello sólo se establece una aproximación caracterizando sus principales elementos:

1. Tienen el carácter de necesidad general;

2. Requieren de inversiones de gran escala muchas veces indivisibles;

3. Su expansión responde al crecimiento económico y al proceso de urbanización;

4. Son de baja o nula rentabilidad y con una lenta rotación de capital;

5. Su valor de uso es colectivo;

6. No se pueden ofrecer cantidades discretas;

7. Pueden ser ofrecidos de manera monopólica por empresas públicas que controlan todas las etapas de producción y distribución; y por último,

8. Su demanda tiene poca elasticidad-precio; es decir, que los cambios en los precios hacen variar poco el volumen consumido, debiéndose ello a su carácter de necesidad general (García, 1993).

Sin embargo, otro aspecto que debe considerarse y que es esencial en su atención, es el carácter obligatorio para el aparato gubernamental, situación que se vuelve una ventaja a fin de ser una atribución directa de municipios lo que le permite intervenir facultativamente con la tarea de planificación; pero igual representa una desventaja, si no se tienen las capacidades financieras, de gestión, técnicas y de recursos humanos suficientes para su adecuada prestación.

Otra forma de definir a los servicios es aquella que hace referencia más a su justificación y su carácter de necesidad general, ya que todos los servicios de manera colectiva son diseñados deliberadamente para cubrir ciertas necesidades reconocidas socialmente; son manifestaciones, en primer lugar, de la voluntad de la sociedad de sobrevivir como un todo orgánico y en segundo, del deseo expreso de la gente de contribuir a la supervivencia de otras personas; y a este respecto se menciona que son una de las partes medulares de la gestión gubernamental y muchos gobiernos no saben lo que cuesta prestar un servicio (Osborne y Gaebler, 1993); y es este principio que habría que analizar si subyace en las mentes de la población beneficiada con los servicios públicos en las cabeceras municipales de: Nanacamilpa, Santa Apolonia Teacalco, Santa Cruz Quilehtla, Nativitas, Teolocholco, Tepetitla de Lardizábal y Xaltocan, porque creemos que no se ha valorado en su justa dimensión.

Ante esta situación, se intenta diseñar una nueva forma de atender su cobertura, reinterpretar los procesos de dotación de servicios públicos con participación comunitaria, el manejo transparente de la hacienda local y las experiencias innovadoras de la administración como el desarrollo organizacional; pero también están “la reingeniería institucional, la presencia de gerentes sociales o administradores de las ciudades, los presupuestos participativos, las audiencias públicas o cabildos abiertos. Todas estas cuestiones están directamente relacionadas con las políticas sociales de nivel local y modifican sustancialmente el estilo de gobernar las ciudades” (Ziccardi, 1997:92); y sin embargo, no se hace mención todavía de la posibilidad de incorporar modernas tecnologías geoespaciales para la modelación del comportamiento en la distribución de los servicios, que permita un análisis profundo orientado a la toma de decisiones inteligentes.

Entre los factores que más determinan la prestación de los servicios públicos en Tlaxcala en la búsqueda de una cobertura total, se encuentran lo accidentado del terreno, las limitaciones de presupuesto, la incapacidad de optimizar el recurso, la falta de gestión y la distancia del centro de población al origen de distribución del servicio (Cortez, 1993), pero poco se comenta sobre el aspecto político, pues influye de manera significativa en la cobertura total de los servicios y si se agrega la incapacidad administrativa y de planificación de las autoridades en este nivel municipal, las cosas se vuelven más complejas.

De esta manera, el análisis desde la óptica de los servicios públicos tiene su trascendencia porque es innegable que “es la acción del hombre la que tiene que modificar, en la medida de lo posible, algunos desequilibrios geográficos mediante obras de infraestructura” (Unikel, 1976:65), lo que permite situar la presente investigación con la suficiente pertinencia en el análisis, pero además ofrece la posibilidad de dar una explicación desde un enfoque poco utilizado en las investigaciones de los centros urbanos y en especial a aquellos servicios de orden municipal que son referidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 115, como responsabilidad de los ayuntamientos; sin tener que poner por ejemplo a esas grandes obras de infraestructura que sólo los gobiernos estatales o federales tienen la capacidad de ejecutar. Es decir, se busca analizar la diversidad de servicios públicos de competencia municipal y valorar cómo se traduce en las decisiones políticas de atención para su cobertura; por lo anterior, los gobiernos locales tienen todavía mucho que hacer en materia de servicios mediante políticas públicas racionales, preferentemente desde el enfoque incrementalista aquí sugerido.

Por el comportamiento de los servicios públicos, también de gran importancia son los estudios sobre las características de la urbanización ya que es conveniente en el análisis de los flujos y direcciones en la dotación de los servicios, porque de este factor puede depender una adecuada modelación del costo-beneficio en cada servicio. Aunque también, uno de los mayores obstáculos para alcanzar una cobertura total de los servicios públicos, está referido al factor distancia, ya que hay una dificultad de suministrar servicios en zonas de baja densidad poblacional; por ello se infiere que los servicios se localizan en relación a las condiciones de accesibilidad.