HACIA UN MODELO DE CRECIMIENTO
ORDENADO DE LOS CENTROS DE POBLACIÓN EN EL ESTADO DE TLAXCALA
Ramos Montalvo Vargas
Esta página muestra parte del texto pero sin formato.
Puede bajarse la tesis completa en PDF comprimido ZIP
(210 páginas, 3.28 Mb) pulsando aquí
1.3 El enfoque de políticas públicas en México y Tlaxcala
No es extraña la idea de que gobernar representa elegir ciertos valores y criterios, objetivos y medios, rutas estratégicas de acción, actores, procedimientos, tiempos e instrumental; sin embargo, “la manera como los gobiernos deciden y desarrollan sus políticas públicas, su proceso, patrón y estilo de decisión y operación, están quedando sin investigaciones sistemáticas” (Aguilar, 1992:15), este es el espacio de oportunidad al presente trabajo.
Para aspirar a lo anterior, los procesos de descentralización han sido determinantes ya que la disputa por los recursos públicos tiene la presencia de altos niveles de exclusión, elitismo y concentración, obligando a los gobiernos a realizar reformas a través de estrategias descentralizadoras, fundamentadas en la regionalización, la municipalización y el fortalecimiento de los poderes locales (Haefner, 2000), lo que otorga el privilegio de poder desarrollar estrategias emergidas del nivel municipal, pero además que encuentren réplica en otros espacios si se perfilan como casos exitosos en problemas comunes a los territorios urbanos.
Las políticas sin embargo, han adquirido una tendencia densamente administrativa, la complejidad, escala, variabilidad e interdependencia de los asuntos públicos requieren cada vez más información confiable, conocimientos especializados, uso de geotecnologías, cultura de participación social, educación, cálculos precisos de costos y consecuencias para decisiones que se adoptan casi siempre en condiciones de riesgo y bajo escasez; que sin el soporte de un riguroso ejercicio lógico, científico y técnico; las decisiones, podrían caer en peores equivocaciones, que por la magnitud de su impacto acarrearían males y sufrimientos sociales (Aguilar, 1992), lo que también tendría por resultado una imagen de gobierno débil, sin capacidad de respuesta y carente de profesionalismo en la difícil tarea de gobernar .
Con el contexto anterior, se establece una primera noción sobre políticas públicas, y se refiere a “tecnologías de gobernar que imprimen una racionalidad progresiva y creciente a las instituciones que regulan la competencia abierta y plural de la democracia moderna; es decir, son tecnologías a través de las cuales se mejora e incrementa la aptitud del gobierno para conseguir sus fines públicos” (Uvalle, 1994:106); con esta definición que se comparte por considerar el carácter creativo, profesional, racional y democrático; se identifica una virtud central: la posibilidad de poner al servicio de la sociedad a las personas más capaces, profesionales y técnicamente mejor dotadas para guiar el destino de sus asuntos públicos; esta definición compartida se vuelve una necesidad para los gobiernos modernos; pujantes del desarrollo, tener en sus filas verdaderos ingenieros sociales que construyan o sienten las bases y condiciones para moldear sociedades con una mejor calidad de vida.
La gestión de los servicios públicos, resulta trascendente por el carácter sustantivo y obligatorio de los gobiernos porque el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala al menos nueve servicios públicos que no pueden ofrecerse en cantidades discretas; lo anterior, conduce al ciudadano a su disfrute pero no se consideran los costos en su justa dimensión. Lo anterior es fundamental señalarlo porque se presenta una racionalidad estrecha (Andere, 1994); es decir, una conducta negativa del “gorrón”, que consiste en disfrutar de los servicios pero no contribuir a su ampliación, cuidado y mantenimiento; y justamente para reducir esas situaciones, se sugiere disminuir esa externalidad privatizando los servicios que el gobierno no tenga la capacidad de administrar por falta de personal o limitaciones tecnológicas (tal es el caso de recolección de basura para el aprovechamiento industrial), con lo que se amplían las posibilidades de tener más y mejores servicios con menos costos; e implica de ser necesario, trasladar un costo al ciudadano mediante su participación en efectivo o especie a cambio de una mayor calidad del servicio.
Para no optar por la privatización de algunos servicios, debe ser una exigencia a los gobiernos, incorporar lo más selecto del conocimiento teórico y técnico a las tareas administrativas y de toma de decisiones, porque con base en las nuevas realidades que los estados viven, es importante revisar la situación que guardan sus capacidades de gobierno, ya que es evidente que sus métodos de gobierno tengan momentos de eficacia y obsolescencia; y para tratar de reducirlos, es recomendable imprimirle el carácter innovador a las tareas, acompañándolas de un moderno servicio civil de carrera y capacitación permanente ajustable a los requerimientos y demandas sociales, acordes con los desafíos del desarrollo de las regiones.
A propósito del desarrollo, algunos autores comentan que para justificar desde un punto de vista teórico, la implementación de políticas destinadas a disminuir el crecimiento de la población, se considera que éste constituye un obstáculo al desarrollo (Welti, 1998:373), esto es fundamental porque la relevancia de esta investigación es contribuir al desarrollo y si la población crece, en consecuencia los centros de población requerirán de espacios, vivienda y servicios adicionales para tener la cobertura de sus necesidades básicas; esta situación se reproduce no sólo en Tlaxcala sino a nivel nacional.
El gobierno en acción o la administración pública misma; que se reduce a la práctica de la racionalidad en las tareas de gobierno y de acuerdo con las nuevas relaciones de la sociedad y el estado, la estructura de poderes en cualquier nivel, tiene que gobernarse tomando en consideración el cálculo, la correlación, la regulación y modulación de las fuerzas protagónicas de la sociedad moderna; es decir gobierno, sociedad civil organizada e iniciativa privada; y es aquí, donde se rescata otra virtud de las políticas públicas; además de la racionalidad y el uso de tecnologías de información y es su carácter democrático, porque una sociedad abierta como la contemporánea, tiene que gobernarse atendiendo a su complejidad crecientemente pública, que es nacida de la diferenciación de sus estructuras; en este sentido, las políticas públicas son opción para gobernar en contextos plurales y democráticos.
Pero ésta última característica, expresada en la posibilidad de acercar la construcción de las políticas públicas a contextos democráticos; se convierte el espacio municipal, en el entorno propicio para la consolidación de esta corriente de pensamiento; incluso, hoy día obedece la tendencia y moda de hacer recurrente el término para invocar una acción gubernamental, por ello, se considera el enfoque más adecuado. Pero si además, se suma el ingrediente de la racionalidad gubernamental y la capacidad creadora de los gobernantes; y por si fuera poco, se incorporan técnicas modernas de administración de base geográfica; de reconocimiento legal con fundamento científico, de sustento estadístico, con un enfoque sustentable y con amplias posibilidades de implementar un modelo territorial; se pueden abrir nuevas líneas de investigación que alimenten este fértil campo de la investigación científica y tenga como base la acción incremental (desde los municipios o microregiones) como forma válida y propicia para fomentar el desarrollo.
Otra postura en relación con el concepto de políticas públicas sobre todo en su primera versión norteamericana, “nace precisamente en el espacio teórico dominado por los estudios pragmáticos y subyace en ella la intención de racionalizar, direccionar y posteriormente impulsar las acciones gubernamentales bajo cuadros analíticos operacionalizables” (García, 1993:300); es decir, como un conjunto de acciones orientadas a cristalizar un proyecto más o menos predefinido por el gobierno; visto así, se presentan según este mismo autor, como procesos de definición, ejecución, seguimiento y evaluación de acciones conformadas y construidas en un espacio multirrelacional dinámico que involucra a una serie de actores y se manifiestan en las diferentes instancias de la administración pública que es la fachada o cara más aparente del gobierno; y esto implica que debemos considerar que las políticas formuladas o diseñadas e implementadas; sin duda, tendrán impactos positivos o negativos en función de la capacidad y alcance de la política; es decir, como es posible obtener un profundo éxito y reconocimiento de la sociedad por su cercanía; pero igual se puede recibir la más sentida crítica directa del ciudadano.
La posición teórica adoptada para el presente trabajo, comparte la idea de que las políticas públicas son “una tecnología de gobierno que tiene como propósito publicitar el proceso de la toma de decisiones relacionada con el bien común, incorporando la opinión, iniciativas, información, recursos y cooperación de los ciudadanos y sus organizaciones públicas para mejorar las formas y modos de vida ciudadana” (Uvalle, 1994:112), y abre la puerta como lo establece el concepto, a la incorporación de información necesaria a través de las herramientas de SIG, como alternativa sumada a los recursos cartográficos que ofrece la disciplina del ordenamiento territorial para tener por resultado una propuesta interesante de desarrollo regional en esta investigación.
Al hablar de las políticas públicas como de tecnologías de buen gobierno con las que se busca mejorar la capacidad que tienen los gobiernos para actuar de forma racional, tratando de abatir lo errático e irracional de la vida social; se entiende que el objeto de estudio de la administración pública como ciencia social tecnológica a nivel municipal debe caracterizarse por tener una naturaleza empírica, observable y verificable en las cabeceras municipales aquí analizadas; y se busca que la versión tecnológica de esa administración pública municipal como modelo para el crecimiento de los centros de población, destaque en su gestión: racionalidad, tecnologías de gobierno, capacidad y eficiencia gubernamental y legitimidad administrativa; sin embargo, deben asociarse al modelo más elementos innovadores, capaces de transformar y mejorar la calidad de la acción gubernamental, y para ello se incorporan tecnologías geoespaciales a diversas regiones, que llevan varios años en constante mejora y sofisticación.
No es difícil, entender que es en las cabeceras municipales donde se muestra clara preferencia por la ejecución de los servicios públicos porque es el centro de la vida política y social del municipio, este asunto debe valorarse porque es el centro de población que más posibilidades tendrá de ampliar la red servicios públicos y que traerá consigo el crecimiento de la zona urbana y necesidades de servicios. Dichas necesidades crecientes de servicios dificultan el abasto a toda la población en la búsqueda de una cobertura total, ya que entre los obstáculos más recurrentes están: la falta de recursos financieros, problemas administrativos, falta de personal capacitado, dispersión de la población, condiciones geográficas del municipio y voluntades políticas del gobernante. Sin embargo, para el modelo debe existir una relación directa entre la prestación de los servicios con los niveles de cobertura existentes, las necesidades de los habitantes y las cuotas de recuperación del mismo.
Para aplicar un modelo que sea funcional en cada región o espacio urbano, será necesario integrar en un sistema de información geográfica básico a nivel municipal los datos mínimos de cada servicio como los flujos, los suministros, la periodicidad, la distribución por zonas de demanda, los costos de mantenimiento, zonas de subsidio, etc., para facilitar en primera instancia la cobertura adecuada a los centros de población existentes; pero también, prever zonas de crecimiento, orientando la ampliación de la mancha urbana y la reorganización del territorio. Si lo anterior resultara improcedente, habría que valorar la posibilidad de optar por la concesión a particulares dependiendo los problemas y la naturaleza del servicio en discordia.
Debido las limitaciones en las capacidades administrativas, es en el nivel local, donde menos se detiene el gobernante a pensar sobre el desarrollo demográfico de la ciudad, ya que “es muy complicado que las administraciones locales pueden seguir dicho movimiento tanto en su expansión como la propia concentración; sea porque son muchas las áreas de crecimiento, porque los servicios públicos permanecen primitivos, porque quizá hayan terrenos ocupados sin autorización, o porque las condiciones de vivienda se hacen difíciles, para no decir inaceptables” (Flores, 1995:152), lo que obliga a reprensar la forma en que las tareas cotidianas de la autoridad municipal, estén orientadas a regular esos vicios en las ciudades; y que mejor medida, que aprovechar la planificación de los servicios, asociada preferentemente a una normatividad local, a fin de hacer respetar una política de crecimiento ordenado de los centros de población.
Las políticas públicas en Tlaxcala tienen una marcada diferencia entre las que se ejecutan en el espacio urbano y las de implementación rural, a pesar de que el territorio estatal es pequeño en extensión y existe amplia conectividad en sus vías de comunicación. Sin embargo, la diferencia en las políticas públicas se debe al traslado y etiquetamiento de algunos programas estatales y federales, no obstante las necesidades son diversas y se pueden presentar casos donde se prefiere tener un espacio cultural (auditorio) antes que acceder a la cobertura total del servicio de agua potable, alcantarillado, seguridad, recolección de basura, alumbrado; o bien, dotar de despensas a la población cuyas necesidades difieren del objetivo que plantea el programa asistencial.
Sin embargo, Tlaxcala por presentar características que se conjugan de manera singular, resulta atractivo analizar ese mosaico de comportamientos en la política pública estatal. Podemos citar varios ejemplos: hay municipios como Apizaco y Chiautempan, donde la autoridad orienta sus recursos para mejorar el comercio y los servicios porque es la vocación económica de esos centros poblados; por otro lado, autoridades como las de Huamantla, Tlaxco y Calpulalpan entienden que la agricultura es un bastión fundamental que se atiende tradicionalmente pero repunta la industria como una alternativa económica reciente, alcanzando mayor fortaleza en Ixtacuixtla, Tetla y municipios de la vía corta que conecta al estado de Puebla. Asimismo, la mayor parte de los municipios dan especial relevancia a las fiestas patronales, cultura y tradición regional y en muchos casos, las autoridades se involucran con recursos públicos para lograr los objetivos comunes.
Otro aspecto fundamental de la política pública es la participación social; y en Tlaxcala, el espacio rural es el más propicio y fértil de donde surgen y se aprecian manifestaciones públicas para demandar o exigir servicios frente a recintos públicos como el Congreso del Estado y Palacio de Gobierno o instituciones públicas como la sede estatal de la Secretaría de Educación Pública (SEP), Secretaría de Gobierno (SEGOB), Secretaría de Fomento Agropecuario (SEFOA). También hay expresiones cooperativas y formas de organización vecinal dignas de estudios de caso como en los municipios de Altzayanca, Españita e Ixtenco. Lo que se busca es que la participación social no se manifieste sólo en las urnas, ni en los edificios públicos; sino también, que respalde las tareas de sus gobiernos, esto será un reto y premisa fundamental del modelo que se propone.
