HACIA UN MODELO DE CRECIMIENTO
ORDENADO DE LOS CENTROS DE POBLACI�N EN EL ESTADO DE TLAXCALA
Ramos Montalvo Vargas
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1. 2 Las tareas de planificaci�n en Am�rica Latina, M�xico y Tlaxcala
La planificaci�n para el desarrollo en Am�rica Latina, inicia en Chile en 1961 (Carrillo, 2003) con la reuni�n de Punta del Este Uruguay donde se ten�a por objetivo utilizar la planificaci�n como instrumento de desarrollo y orientar las reformas estructurales e institucionales. Sin embargo, en M�xico desde 1915 exist�an acciones pioneras en materia de pol�tica regional mediante instrumentos como la Ley de la Reforma Agraria. No obstante, el crecimiento econ�mico, demogr�fico y urbano inici� en nuestro pa�s a partir de los a�os cuarenta con pol�ticas de impacto territorial aislado, posteriormente las pol�ticas urbano regionales de 1970 a 1976, se convierten en importantes bastiones en la conformaci�n de planes y programas urbanos e industriales, posterior a 1977 y hasta 1985, con acciones de planificaci�n urbano-regional institucionalizada se integran m�s de 230 ciudades incorpor�ndose planes nacionales, globales, regionales y de desarrollo industrial; incluso, se formulan el programa de desarrollo urbano de la zona metropolitana de la Ciudad de M�xico y de la regi�n centro definida en el PND 2001-2006, as� como el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda (Garza, 1992).
Una de las posturas que m�s nos identifican con el fen�meno municipal que queremos abordar en Nanacamilpa, Tlaxcala y su comparaci�n con otros municipios, es entender la planificaci�n de una forma m�s congruente con lo que se espera del modelo que se pretende derivar en esta investigaci�n; no se trata entonces, de buscar ser idealistas sino de rescatar una verdadera y efectiva pr�ctica del gobierno municipal y abrir la posibilidad de hacer compatible un modelo, con incipiente legislaci�n y la creciente revaloraci�n del espacio municipal como base del desarrollo regional; por lo anterior, toda pr�ctica de planificaci�n se convierte en una combinaci�n dosificada de c�lculo previsor de los gobiernos locales, que se deber�a alimentar de una simulaci�n constante del futuro, y de c�lculo reactivo ante los problemas territoriales.
El estilo de gobierno dominante en nuestros pa�ses casi no deja espacio a la previsi�n, y �agota todas sus energ�as gestando respuestas urgentes a los problemas ya acumulados que muestran se�ales de trasponer los l�mites que marcan el deterioro� (Matus, 2003:160), que referimos aqu� como el crecimiento desordenado de lo centros de poblaci�n y que dificulta el acceso al m�nimo de servicios que marca la Constituci�n Pol�tica de los Estados Unidos Mexicanos en su art�culo 115.
La misma Constituci�n carece de plena aplicaci�n en cuanto a las leyes que de ella emanan y existe la necesidad de trasladar, reforzar o cambiar algunas funciones de gobierno, por lo que tienden a desaparecer las mediaciones estatales entre lo local y el nivel federal, diluyendo la capacidad para dirigir el desarrollo regional desde los propios aparatos de gobierno central. Esto trae severas implicaciones sobre la organizaci�n territorial y las pr�cticas de planificaci�n regional y municipal, porque las capacidades administrativas de los gobernantes estar�n diferenciadas y determinadas por la posibilidad de tener una planificaci�n efectiva y acertada sobre los territorios de su competencia; por ello, se pretende rescatar la labor planificadora como directriz o eje para la incorporaci�n de estrategias de atenci�n en la cobertura de los servicios p�blicos que orienten o induzcan el crecimiento ordenado de los centros de poblaci�n.
Sin embargo, no se debe perder de vista que hay potencialidades end�genas que poseen las propias regiones, ya que de manera reciente se intenta rescatar lo local o municipal como espacios f�rtiles tanto de la investigaci�n, como de las tareas de buen gobierno. Se entiende por tanto, que la planificaci�n es parte del ejercicio del poder y es m�s propicio llevar a cabo la tarea de modernizar los sistemas de administraci�n y funci�n p�blica en los gobiernos municipales y estatales, buscando en el futuro inmediato, la necesidad de readecuar a los tiempos actuales, formas y modelos de organizaci�n territorial que incluyan el desarrollo de las regiones en concordancia con las din�micas internas (de la regi�n) y externas (fuera de ella incluyendo los efectos de la globalizaci�n).
Por lo anterior, �la tarea de planificar las regiones consiste en un proceso en que b�sicamente los protagonistas de esta acci�n se preparan para tomar decisiones en un �mbito espacial determinado� (Delgadillo, 2002:6) donde la sociedad misma es capaz de opinar, participar activamente y hacerse sentir con sus demandas y el gobierno o un agente externo que puede ser una organizaci�n no gubernamental, puede asumir el rol de promotor de desarrollo.
De esta forma pol�tica y territorio se convierten en un binomio inseparable de las estrategias de gobierno para la eficiente administraci�n del espacio y su tratamiento debe considerar el ejercicio de la funci�n p�blica junto a los intereses locales, donde sin embargo, debemos cuidar a nuestro juicio el aspecto legal que en el marco de la planificaci�n es determinante para el ejercicio pleno de esta tarea, ya que de no considerarlo, se corre el riesgo de perder el control pol�tico de la circunscripci�n territorial y en particular si es favorable a la presente investigaci�n, representa la base para la aplicaci�n del modelo propuesto en la realidad concreta. De esta forma, la importancia de las pr�cticas de planificaci�n y gesti�n estrat�gica en las que el sujeto es el propio territorio organizado, se revaloran para crear ambientes favorables y propuestas dentro del espacio municipal y en especial las cabeceras municipales que son la microregi�n objeto de an�lisis en la presente investigaci�n.
Tambi�n es necesario establecer algunas caracter�sticas de la planificaci�n, entre ellas tenemos que debe ser: normativa, innovadora, pol�tica, negociadora y basada en el aprendizaje social (Bervejillo, 1996), y todas ser�n esenciales en la presente investigaci�n; por ejemplo, el aspecto normativo para sentar las bases del ordenamiento territorial en las cabeceras municipales; de igual forma, debe incorporarse una buena dosis de innovaci�n a fin de reproducir el proceso en otros municipios; pero tambi�n se debe considerar el aspecto pol�tico para lograr la apertura de las autoridades locales y estatales; la primera para su aceptaci�n en los cabildos y Direcciones de Obras y Servicios P�blicos Municipales; y la segunda, a trav�s de la Comisi�n de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Congreso del Estado de Tlaxcala e instituciones del ejecutivo como son SECODUVI, COPLADET y COPESEP. Asimismo, el car�cter negociador con las instancias de decisi�n para la aplicaci�n de los programas de gobierno y beneficiarios, ser� fundamental para trascender la direccionalidad del proceso; y finalmente, se basa en el aprendizaje social, porque si existen beneficios sociales con la participaci�n de la sociedad, se pueden madurar y reproducir las condiciones organizativas para hacer favorable la tarea de planificaci�n en un segundo momento con el car�cter de mediano y largo plazo.
Como se puede entender, las condiciones para la planificaci�n ser�n fundamentales para desarrollar adecuadamente la propuesta durante el proceso de contrastaci�n emp�rica, aunque es indudable que la mayor parte de esta importante tarea, corresponde al protagonismo e iniciativa del gobierno municipal, m�s que considerar la fortaleza participativa de la comunidad en la construcci�n de la propuesta y modelo de ordenamiento territorial. Es por ello, que reforzar las capacidades del gobierno municipal a trav�s de tecnolog�as de informaci�n (como los SIG) e instrumentos para una eficiente administraci�n como las pol�ticas p�blicas, ser�n determinantes para el �xito en la cobertura planificada de los servicios p�blicos.
La planificaci�n es indispensable para reforzar la intencionalidad del modelo que se pretende dise�ar, incluso ha sido expresado por Harold Lindstone que una de las caracter�sticas de la planificaci�n es la capacidad de crear modelos de base cuantitativa y que sean verificables o contrastables en la realidad (Garc�a, 2003) .
Una de las tareas m�s importantes de la planificaci�n es procurar el orden y en los municipios, es determinante para la adecuada aplicaci�n de las pol�ticas p�blicas; por esta raz�n, es importante un Plan de Ordenamiento Territorial a nivel municipal que apoye y/o complemente el modelo propuesto, con procedimientos expl�citamente dise�ados donde tenga por base y andamiaje te�rico-pr�ctico una sencilla pol�tica que exprese medidas operables pero factibles y de resultados concretos en la realidad municipal del estado de Tlaxcala. Por lo anterior y como bien establece (Cortez, 1993:111) �el Plan de Ordenamiento Territorial tendr�a que contemplar la forma �ptima de abordar los asuntos de demarcaci�n territorial al interior del ambiente de aplicaci�n buscando la racionalizaci�n espacial sobre bases f�sicas�, esta consideraci�n es elemental, porque es una gran preocupaci�n el crecimiento f�sico de las zonas urbana y sus patrones de comportamiento si la intenci�n es aprovechar los espacios f�sicos en el territorio municipal, tanto porque su distribuci�n es inadecuada, como porque hay divisiones territoriales de forma irracional, pero sobre todo ausentes de responder a una planificaci�n efectiva en cobertura de servicios p�blicos. Ejemplo de ello, es que si bien es cierto en el a�o 1995, se crearon 16 nuevos municipios en Tlaxcala, es interesante responder si en realidad era necesario; o prevalec�a en ese municipio, incapacidad administrativa o falta de recursos para atender las demandas de la poblaci�n en el nuevo territorio. En Tlaxcala, de esos 16 nuevos municipios, no toda la poblaci�n adolec�a de insuficiencia de servicios; pero fue claro que no se ten�a la capacidad para administrar ni para mejorar las condiciones de infraestructura municipal y si a ello se suma la insuficiencia econ�mica y poco involucramiento de la poblaci�n, las posibilidades de fortalecer esa nueva fragmentaci�n territorial se convirtieron en un tema de amplia discusi�n.
Sin embargo, lo anterior no significa que una demarcaci�n territorial, siempre implicar� una problem�tica, por el contrario, si esa posibilidad de controlar la delimitaci�n del territorio logra conjugar criterios racionales y se aplica de forma planificada, es posible abatir la demanda insatisfecha de servicios p�blicos, aunque invariablemente en Tlaxcala y la mayor parte del territorio nacional, la b�squeda del control pol�tico de los municipios, resta posibilidades de �xito si lo que se busca es la ordenaci�n territorial y el desarrollo.
Esta tarea no es f�cil, el mismo marco jur�dico es bastante denso y dif�cil de aplicar en los diferentes contextos, porque las caracter�sticas de los instrumentos formales para la ordenaci�n territorial, no s�lo es el marco jur�dico y su rigidez; sino la voluntad pol�tica, la existencia de pol�ticas de un nivel jer�rquico mayor que impide libertad de actuaci�n a los gobiernos municipales, por eso se ha reclamado con insistencia hacer valer la libertad y autonom�a municipal, a fin de decidir sobre las tareas prioritarias, la flexibilidad de incorporaci�n de recursos que atienda problemas reales y sobre todo, se cuente con la racionalidad y voluntad pol�tica para tomar decisiones inteligentes, con base en procedimientos expl�citos y concordantes con una pr�ctica cient�fica en el territorio.
En M�xico, la planificaci�n inicia como un requerimiento administrativo exigido en forma de documento a los gobernantes electos en los niveles federal, estatal y municipal y pierde su car�cter rector que orienta las tareas durante los a�os de gobierno; pero adem�s no es una pr�ctica integral y permanente, releg�ndose a un escrito desligado de la realidad regional. A nivel federal el Plan Nacional de Desarrollo se constituye como el principal documento; en las entidades federativas, se faculta al ejecutivo la elaboraci�n del Plan Estatal de Desarrollo; y el gobierno municipal tambi�n es responsable de los Planes Municipales de Desarrollo que son aprobados por los Congresos de los estados y publicados en los Peri�dicos Oficiales respectivos para que entren en vigencia.
Uno de los principales factores que impiden una planificaci�n efectiva en M�xico y sus entidades federativas es la p�rdida de continuidad, ya que al ser los periodos de gobierno de seis a�os, impide el seguimiento a aquellos programas y proyectos de maduraci�n y consolidaci�n superiores a ese lapso de tiempo. Ese mismo problema lo sufren con mayor impacto los gobiernos municipales para sus tres a�os de gobierno. Sin embargo, no es la �nica limitante a las tareas de planificaci�n; adicionalmente, ocurren desfases entre la planificaci�n federal, estatal y municipal cuando los partidos pol�ticos al frente de cada nivel de gobierno difieren en sus objetivos. Gobiernos que priorizan sectores, proyectos o actividades distintas a otros niveles de gobierno, entran en discusi�n cuando no existe una adecuada comunicaci�n y relaci�n intergubernamental. Si en cada nivel las capacidades, tiempos, objetivos y recursos son distintos, la planificaci�n tiene un camino largo por superar.
El gobierno federal, caracterizado por profesionales especializados en planificaci�n tiene un ambicioso reto que consiste en articular primero los objetivos nacionales derivados de las entidades federativas, para que los gobiernos de los estados hagan lo propio con sus municipios. No se puede afirmar en qu� nivel es m�s complicado planificar, tampoco se puede concluir d�nde es m�s relevante esta labor porque la articulaci�n es integral; sin embargo, quienes m�s conocen la realidad y lo que ocurre en sus territorios son las autoridades municipales, esa ser� la principal ventaja para dise�ar programas y proyectos viables con alto impacto regional. Programas nacionales en M�xico fracasan por desconocimiento del territorio y lo que sucede en su interior, lo mismo puede pasar con los gobiernos de los estados, sobre todo aquellos de amplia extensi�n territorial. Pero no es el �nico factor, Tlaxcala a pesar de ser un territorio relativamente peque�o pueden interponerse voluntades pol�ticas que restrinjan una efectiva planificaci�n o simplemente perder continuidad ante cambios de gobierno con partidos diferentes.
Por lo anterior, las buenas pr�cticas sobre ordenamiento territorial, tienen como base el poder garantizar el m�ximo grado de eficiencia y equidad mediante la planificaci�n, que genere altos niveles de legitimaci�n gubernamental; pero tambi�n, dise�ar estrategias reales y modernas para promover el desarrollo de las regiones.
