HACIA UN MODELO DE CRECIMIENTO
ORDENADO DE LOS CENTROS DE POBLACIÓN EN EL ESTADO DE TLAXCALA
Ramos Montalvo Vargas
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1. 2 Las tareas de planificación en América Latina, México y Tlaxcala
La planificación para el desarrollo en América Latina, inicia en Chile en 1961 (Carrillo, 2003) con la reunión de Punta del Este Uruguay donde se tenía por objetivo utilizar la planificación como instrumento de desarrollo y orientar las reformas estructurales e institucionales. Sin embargo, en México desde 1915 existían acciones pioneras en materia de política regional mediante instrumentos como la Ley de la Reforma Agraria. No obstante, el crecimiento económico, demográfico y urbano inició en nuestro país a partir de los años cuarenta con políticas de impacto territorial aislado, posteriormente las políticas urbano regionales de 1970 a 1976, se convierten en importantes bastiones en la conformación de planes y programas urbanos e industriales, posterior a 1977 y hasta 1985, con acciones de planificación urbano-regional institucionalizada se integran más de 230 ciudades incorporándose planes nacionales, globales, regionales y de desarrollo industrial; incluso, se formulan el programa de desarrollo urbano de la zona metropolitana de la Ciudad de México y de la región centro definida en el PND 2001-2006, así como el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda (Garza, 1992).
Una de las posturas que más nos identifican con el fenómeno municipal que queremos abordar en Nanacamilpa, Tlaxcala y su comparación con otros municipios, es entender la planificación de una forma más congruente con lo que se espera del modelo que se pretende derivar en esta investigación; no se trata entonces, de buscar ser idealistas sino de rescatar una verdadera y efectiva práctica del gobierno municipal y abrir la posibilidad de hacer compatible un modelo, con incipiente legislación y la creciente revaloración del espacio municipal como base del desarrollo regional; por lo anterior, toda práctica de planificación se convierte en una combinación dosificada de cálculo previsor de los gobiernos locales, que se debería alimentar de una simulación constante del futuro, y de cálculo reactivo ante los problemas territoriales.
El estilo de gobierno dominante en nuestros países casi no deja espacio a la previsión, y “agota todas sus energías gestando respuestas urgentes a los problemas ya acumulados que muestran señales de trasponer los límites que marcan el deterioro” (Matus, 2003:160), que referimos aquí como el crecimiento desordenado de lo centros de población y que dificulta el acceso al mínimo de servicios que marca la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 115.
La misma Constitución carece de plena aplicación en cuanto a las leyes que de ella emanan y existe la necesidad de trasladar, reforzar o cambiar algunas funciones de gobierno, por lo que tienden a desaparecer las mediaciones estatales entre lo local y el nivel federal, diluyendo la capacidad para dirigir el desarrollo regional desde los propios aparatos de gobierno central. Esto trae severas implicaciones sobre la organización territorial y las prácticas de planificación regional y municipal, porque las capacidades administrativas de los gobernantes estarán diferenciadas y determinadas por la posibilidad de tener una planificación efectiva y acertada sobre los territorios de su competencia; por ello, se pretende rescatar la labor planificadora como directriz o eje para la incorporación de estrategias de atención en la cobertura de los servicios públicos que orienten o induzcan el crecimiento ordenado de los centros de población.
Sin embargo, no se debe perder de vista que hay potencialidades endógenas que poseen las propias regiones, ya que de manera reciente se intenta rescatar lo local o municipal como espacios fértiles tanto de la investigación, como de las tareas de buen gobierno. Se entiende por tanto, que la planificación es parte del ejercicio del poder y es más propicio llevar a cabo la tarea de modernizar los sistemas de administración y función pública en los gobiernos municipales y estatales, buscando en el futuro inmediato, la necesidad de readecuar a los tiempos actuales, formas y modelos de organización territorial que incluyan el desarrollo de las regiones en concordancia con las dinámicas internas (de la región) y externas (fuera de ella incluyendo los efectos de la globalización).
Por lo anterior, “la tarea de planificar las regiones consiste en un proceso en que básicamente los protagonistas de esta acción se preparan para tomar decisiones en un ámbito espacial determinado” (Delgadillo, 2002:6) donde la sociedad misma es capaz de opinar, participar activamente y hacerse sentir con sus demandas y el gobierno o un agente externo que puede ser una organización no gubernamental, puede asumir el rol de promotor de desarrollo.
De esta forma política y territorio se convierten en un binomio inseparable de las estrategias de gobierno para la eficiente administración del espacio y su tratamiento debe considerar el ejercicio de la función pública junto a los intereses locales, donde sin embargo, debemos cuidar a nuestro juicio el aspecto legal que en el marco de la planificación es determinante para el ejercicio pleno de esta tarea, ya que de no considerarlo, se corre el riesgo de perder el control político de la circunscripción territorial y en particular si es favorable a la presente investigación, representa la base para la aplicación del modelo propuesto en la realidad concreta. De esta forma, la importancia de las prácticas de planificación y gestión estratégica en las que el sujeto es el propio territorio organizado, se revaloran para crear ambientes favorables y propuestas dentro del espacio municipal y en especial las cabeceras municipales que son la microregión objeto de análisis en la presente investigación.
También es necesario establecer algunas características de la planificación, entre ellas tenemos que debe ser: normativa, innovadora, política, negociadora y basada en el aprendizaje social (Bervejillo, 1996), y todas serán esenciales en la presente investigación; por ejemplo, el aspecto normativo para sentar las bases del ordenamiento territorial en las cabeceras municipales; de igual forma, debe incorporarse una buena dosis de innovación a fin de reproducir el proceso en otros municipios; pero también se debe considerar el aspecto político para lograr la apertura de las autoridades locales y estatales; la primera para su aceptación en los cabildos y Direcciones de Obras y Servicios Públicos Municipales; y la segunda, a través de la Comisión de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Congreso del Estado de Tlaxcala e instituciones del ejecutivo como son SECODUVI, COPLADET y COPESEP. Asimismo, el carácter negociador con las instancias de decisión para la aplicación de los programas de gobierno y beneficiarios, será fundamental para trascender la direccionalidad del proceso; y finalmente, se basa en el aprendizaje social, porque si existen beneficios sociales con la participación de la sociedad, se pueden madurar y reproducir las condiciones organizativas para hacer favorable la tarea de planificación en un segundo momento con el carácter de mediano y largo plazo.
Como se puede entender, las condiciones para la planificación serán fundamentales para desarrollar adecuadamente la propuesta durante el proceso de contrastación empírica, aunque es indudable que la mayor parte de esta importante tarea, corresponde al protagonismo e iniciativa del gobierno municipal, más que considerar la fortaleza participativa de la comunidad en la construcción de la propuesta y modelo de ordenamiento territorial. Es por ello, que reforzar las capacidades del gobierno municipal a través de tecnologías de información (como los SIG) e instrumentos para una eficiente administración como las políticas públicas, serán determinantes para el éxito en la cobertura planificada de los servicios públicos.
La planificación es indispensable para reforzar la intencionalidad del modelo que se pretende diseñar, incluso ha sido expresado por Harold Lindstone que una de las características de la planificación es la capacidad de crear modelos de base cuantitativa y que sean verificables o contrastables en la realidad (García, 2003) .
Una de las tareas más importantes de la planificación es procurar el orden y en los municipios, es determinante para la adecuada aplicación de las políticas públicas; por esta razón, es importante un Plan de Ordenamiento Territorial a nivel municipal que apoye y/o complemente el modelo propuesto, con procedimientos explícitamente diseñados donde tenga por base y andamiaje teórico-práctico una sencilla política que exprese medidas operables pero factibles y de resultados concretos en la realidad municipal del estado de Tlaxcala. Por lo anterior y como bien establece (Cortez, 1993:111) “el Plan de Ordenamiento Territorial tendría que contemplar la forma óptima de abordar los asuntos de demarcación territorial al interior del ambiente de aplicación buscando la racionalización espacial sobre bases físicas”, esta consideración es elemental, porque es una gran preocupación el crecimiento físico de las zonas urbana y sus patrones de comportamiento si la intención es aprovechar los espacios físicos en el territorio municipal, tanto porque su distribución es inadecuada, como porque hay divisiones territoriales de forma irracional, pero sobre todo ausentes de responder a una planificación efectiva en cobertura de servicios públicos. Ejemplo de ello, es que si bien es cierto en el año 1995, se crearon 16 nuevos municipios en Tlaxcala, es interesante responder si en realidad era necesario; o prevalecía en ese municipio, incapacidad administrativa o falta de recursos para atender las demandas de la población en el nuevo territorio. En Tlaxcala, de esos 16 nuevos municipios, no toda la población adolecía de insuficiencia de servicios; pero fue claro que no se tenía la capacidad para administrar ni para mejorar las condiciones de infraestructura municipal y si a ello se suma la insuficiencia económica y poco involucramiento de la población, las posibilidades de fortalecer esa nueva fragmentación territorial se convirtieron en un tema de amplia discusión.
Sin embargo, lo anterior no significa que una demarcación territorial, siempre implicará una problemática, por el contrario, si esa posibilidad de controlar la delimitación del territorio logra conjugar criterios racionales y se aplica de forma planificada, es posible abatir la demanda insatisfecha de servicios públicos, aunque invariablemente en Tlaxcala y la mayor parte del territorio nacional, la búsqueda del control político de los municipios, resta posibilidades de éxito si lo que se busca es la ordenación territorial y el desarrollo.
Esta tarea no es fácil, el mismo marco jurídico es bastante denso y difícil de aplicar en los diferentes contextos, porque las características de los instrumentos formales para la ordenación territorial, no sólo es el marco jurídico y su rigidez; sino la voluntad política, la existencia de políticas de un nivel jerárquico mayor que impide libertad de actuación a los gobiernos municipales, por eso se ha reclamado con insistencia hacer valer la libertad y autonomía municipal, a fin de decidir sobre las tareas prioritarias, la flexibilidad de incorporación de recursos que atienda problemas reales y sobre todo, se cuente con la racionalidad y voluntad política para tomar decisiones inteligentes, con base en procedimientos explícitos y concordantes con una práctica científica en el territorio.
En México, la planificación inicia como un requerimiento administrativo exigido en forma de documento a los gobernantes electos en los niveles federal, estatal y municipal y pierde su carácter rector que orienta las tareas durante los años de gobierno; pero además no es una práctica integral y permanente, relegándose a un escrito desligado de la realidad regional. A nivel federal el Plan Nacional de Desarrollo se constituye como el principal documento; en las entidades federativas, se faculta al ejecutivo la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo; y el gobierno municipal también es responsable de los Planes Municipales de Desarrollo que son aprobados por los Congresos de los estados y publicados en los Periódicos Oficiales respectivos para que entren en vigencia.
Uno de los principales factores que impiden una planificación efectiva en México y sus entidades federativas es la pérdida de continuidad, ya que al ser los periodos de gobierno de seis años, impide el seguimiento a aquellos programas y proyectos de maduración y consolidación superiores a ese lapso de tiempo. Ese mismo problema lo sufren con mayor impacto los gobiernos municipales para sus tres años de gobierno. Sin embargo, no es la única limitante a las tareas de planificación; adicionalmente, ocurren desfases entre la planificación federal, estatal y municipal cuando los partidos políticos al frente de cada nivel de gobierno difieren en sus objetivos. Gobiernos que priorizan sectores, proyectos o actividades distintas a otros niveles de gobierno, entran en discusión cuando no existe una adecuada comunicación y relación intergubernamental. Si en cada nivel las capacidades, tiempos, objetivos y recursos son distintos, la planificación tiene un camino largo por superar.
El gobierno federal, caracterizado por profesionales especializados en planificación tiene un ambicioso reto que consiste en articular primero los objetivos nacionales derivados de las entidades federativas, para que los gobiernos de los estados hagan lo propio con sus municipios. No se puede afirmar en qué nivel es más complicado planificar, tampoco se puede concluir dónde es más relevante esta labor porque la articulación es integral; sin embargo, quienes más conocen la realidad y lo que ocurre en sus territorios son las autoridades municipales, esa será la principal ventaja para diseñar programas y proyectos viables con alto impacto regional. Programas nacionales en México fracasan por desconocimiento del territorio y lo que sucede en su interior, lo mismo puede pasar con los gobiernos de los estados, sobre todo aquellos de amplia extensión territorial. Pero no es el único factor, Tlaxcala a pesar de ser un territorio relativamente pequeño pueden interponerse voluntades políticas que restrinjan una efectiva planificación o simplemente perder continuidad ante cambios de gobierno con partidos diferentes.
Por lo anterior, las buenas prácticas sobre ordenamiento territorial, tienen como base el poder garantizar el máximo grado de eficiencia y equidad mediante la planificación, que genere altos niveles de legitimación gubernamental; pero también, diseñar estrategias reales y modernas para promover el desarrollo de las regiones.
