HACIA UN MODELO DE CRECIMIENTO
ORDENADO DE LOS CENTROS DE POBLACIÓN EN EL ESTADO DE TLAXCALA
Ramos Montalvo Vargas
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2.3. Los Planes municipales de desarrollo.
Un Plan municipal de desarrollo contiene la propuesta de gobierno del ayuntamiento y se conjuga la acción coordinada y complementaria de los otros niveles de gobierno tanto federal como estatal, así como la participación de los sectores social y privado del municipio. En el Plan “se definen los propósitos y estrategias para el desarrollo del municipio y se establecen las principales políticas y líneas de acción que el gobierno municipal deberá tomar en cuenta para elaborar sus programas operativos anuales” (CEDEMUN, 1991:15). Para fundamentar esta materia se encuentra la Ley Estatal de Planeación de Tlaxcala (2002), documento que tiene por objeto garantizar que la administración pública en todos sus niveles –lo que incluye el nivel municipal-, desahogue sus funciones de la manera más optimizadora de recursos que garantice el máximo de resultados y de calidad de los mismos. Representa de igual forma, el imperativo legal de que toda instancia administrativa se desempeñe con los mejores métodos en la materia. Bajando de nivel, tenemos a la Ley Orgánica Municipal (2001) como el ordenamiento más relevante para la administración pública municipal, en virtud de ser un dispositivo jurídico emanado de las dos leyes fundamentales: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala.
De esta manera, el proceso de planificación se entiende como el conjunto de actividades destinadas a formular, instrumentar, controlar y evaluar el Plan de desarrollo municipal y los programas que se deriven del mismo. Por otro lado, “las estrategias del plan de desarrollo municipal y de sus programas, tanto en su formulación como en su instrumentación observarán las vertientes establecidas en el sistema nacional de planeación democrática que son: obligatoriedad, coordinación, inducción, concertación, instrumentación, control y evaluación” (CEDEMUN, 1991:63).
Datos concernientes al levantamiento que se hizo durante entrevista directa a las autoridades municipales de los cabeceras muestra todos señalaron tener su plan municipal; pero en relación con poder planificar la ejecución de las obras contempladas en él, para el primer año de gobierno la mayor parte de los municipios sólo ejecutan entre una y cinco obras de las expresadas en los lineamientos del plan; lo cual representa un nivel bajo tomando en cuenta que se realizaron en promedio 21 obras en los municipios muestra, lo que significa menos del 25 %; y se interpreta que la autoridad en su primer año de gobierno no realizó una labor de planificación apropiada. Sin embargo, no se puede afirmar que el documento en todos los casos sea un mero requisito que orienta una labor planificadora. Nótese en la siguiente figura, que Nanacamilpa es la única cabecera donde los funcionarios entrevistados, responden que en su primer año de gobierno, realizaron más de 10 obras de las contempladas en el plan municipal de desarrollo, para ser concretos 23, lo que representa casi el total de todos los demás municipios.
Figura 10. Obras realizadas en el año 2005 que están señaladas en los planes municipales de desarrollo (Nanacamilp Fuente: Elaboración propia con datos del trabajo de campo (200a5)) La mayor parte de los cabeceras como lo mencionaron los mismos funcionarios municipales, realizaron en su primer año de gestión entre una y cinco obras; y todos esos municipios están localizados en la zona sur de la entidad; llama la atención esta situación ya que es conocido que en la zona sur del estado, la ciudadanía se manifiesta activamente y exige las obras. La interpretación es que la autoridad entiende la demanda de la ciudadanía, atiende y da prioridad a las solicitudes que los pobladores demandan a diario y no se ajustan a cumplir lo que establecen sus planes. De esta forma, la autoridad está presionada permanentemente por los reclamos sociales y se relega la función planificadora en las administraciones municipales.
Esta experiencia confirma que el nivel de gobierno municipal no cuenta con instrumentos jurídicos específicos y efectivos para las acciones de planificación, excepto que deja a los gobiernos al inicio de su administración, la posibilidad de formular un Plan Municipal de Desarrollo que oriente sus acciones y que en la mayoría de los casos, carece de operatividad por diversos factores entre ellos: un desconocimiento del territorio, personal sin la capacidad de elaborar un plan, incongruencia entre los deseos del gobernante y las necesidades reales de la población, insuficiencia de recursos o simplemente la incompatibilidad entre lo que se busca hacer con lo que se realiza a diario en el municipio. Por lo anterior, la participación de los gobiernos en este proceso, obligó la incorporación de diversas instituciones e instrumentos como: Comité de Planeación para el Desarrollo en el Estado (COPLADE), Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEM), Convenio Único de Desarrollo (CUD) y Convenios Estado-Municipio.
A nivel estatal, la institución más importante de mencionar es el COPLADE, organismo descentralizado del gobierno estatal, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio cuya finalidad es promover y coadyuvar en la formulación, instrumentación y evaluación de los planes estatales de desarrollo, en concordancia con los realizados por el gobierno federal. Por su parte, el COPLADEM funciona como órgano colegiado integrado por las dependencias del gobierno municipal, las dependencias y entidades de la administración estatal que operen en el municipio y los representantes del sector social y del sector privado. Finalmente el Convenio Único de Desarrollo (CUD) en el marco del Sistema Nacional de Planeación, se establece en el Plan Nacional de Desarrollo que la vertiente de coordinación entre la federación y los estados se llevará a cabo a través del Convenio Único de Desarrollo (CUD) como el principal instrumento jurídico, administrativo, programático y financiero de la coordinación intergubernamental (INAP-BANOBRAS, 1988:58).
En el marco legal de la planificación, contar con un instrumento adecuado para esta labor puede fomentar el desarrollo de los centros de población y orientar los esfuerzos para controlar su crecimiento mediante la determinación de los usos del suelo urbano y la identificación de áreas necesarias para su exposición futura, promover acciones encaminadas a reordenar y renovar los centros de población, mediante un adecuado aprovechamiento de sus recursos, donde por supuesto debe cuidarse el asunto de la tenencia del suelo urbano, obras públicas, lotificación, construcciones y fraccionamientos; lo anterior será posible dotando de infraestructura básica a los centros de población en aquellas zonas más adecuadas.
Si a nivel federal y estatal es obligación de sus respectivos gobernantes, diseñar y publicar los planes de desarrollo correspondientes, a nivel municipal debe considerarse un documento vital, que refleje lo que los candidatos en campaña recibieron como sugerencia, más las necesidades e iniciativas para fomentar el desarrollo, pues es el nivel de gobierno más cercano a las demandas sociales y se tiene por obligación atenderlas; sin embargo, los planes de desarrollo no siempre se elaboran con la racionalidad, objetividad y alcances necesarios para su cumplimiento, la mayoría de las veces son simplemente una serie de promesas que se plasman en documentos ambiguos y carentes de un soporte que les de operatividad y se convierta en el documento base que establezca las líneas de acción para los tres años de gobierno y se aspire al desarrollo.
