HACIA UN MODELO DE CRECIMIENTO
ORDENADO DE LOS CENTROS DE POBLACIÓN EN EL ESTADO DE TLAXCALA
Ramos Montalvo Vargas
Esta página muestra parte del texto pero sin formato.
Puede bajarse la tesis completa en PDF comprimido ZIP
(210 páginas, 3.28 Mb) pulsando aquí
CAPÍTULO 2. LOS GOBIERNOS LOCALES EN EL MARCO DE LA INVESTIGACIÓN
2.1 El municipio y su legislación
La conquista de los pueblos mesoamericanos legitimó los actos conforme al derecho del Gobierno Español, que tenían una representación imperial que recaía en la autoridad del ayuntamiento como titular del gobierno municipal; y un día de mes de abril de 1519, en las playas de Chalchichuecan, se fundó el municipio de la Villa Rica de la Vera Cruz (hoy Antigua Veracruz) y el municipio que agonizaba en España, recobra los bríos en las colonias trasatlánticas y sus cuatro virreinatos –Nueva España, Perú, Nueva Granada y Río de la Plata- los que constituirán la base jurídica para la fundación de asentamientos importantes a partir de las formaciones indígenas destacadas y sometidas de las misiones o de los presidios o fuertes que, construidos conforme avanzaba la conquista, alcanzaron con el tiempo a convertirse en importantes centros de población: La Villa Rica de la Vera Cruz, Puebla, Coyoacán, Perote, Mérida, Acapulco, etc. (El Municipal, 1998:30).
Como ya se hizo referencia en el apartado teórico, el municipio es la unidad básica de la estructura política de la federación, de la administración pública y de la organización de los niveles de gobierno estatal y federal, es una porción del territorio nacional, con límites establecidos, con características naturales específicas y con condiciones económicas y sociales particulares.
En la República Mexicana, según datos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) a principios de 1999 (Vega y Zaldívar, 2000), habían 2419 municipios distribuidos en 31 estados de la federación y las variaciones en el número de municipios por entidad son enormes; van desde cinco en los estados de Baja California y Baja California Sur, hasta 570 en el estado de Oaxaca. Las diferencias en extensión territorial de los municipios son también desproporcionadas; el municipio con mayor superficie es el de Ensenada, Baja California, con 51,952 kilómetros 55 cuadrados, en tanto que los municipios de Tocatlán y Mazatecochco en Tlaxcala, tienen únicamente seis kilómetros cuadrados cada uno.
De igual manera, la población por municipio es heterogénea, mientras que el municipio de Guadalajara en Jalisco registró 1,646,319 habitantes, el municipio Santa Magdalena Jicotlán en Oaxaca reportó apenas 109 habitantes. Por otro lado el municipio con mayor densidad en 1995 era Nezahualcóyotl en el Estado de México con 19,901 habitantes por kilómetro cuadrado y el de menor densidad era Coyame en el estado de Chihuahua, con 0.27 habitantes en un mismo kilómetro cuadrado (Vega y Zaldívar, 2000). Pero las diferencias igual se presentan a nivel climático, geológico, de recursos naturales, etc.
El estado de Tlaxcala por su parte, hasta 1995 tenía 44 municipios y en ese año se crearon 16 más con lo que suman los 60 actuales. El municipio con mayor población hasta el año 2000 era Tlaxcala con 73,230 (INEGI, 2000); y Lázaro Cárdenas, el de menor población con 2,347 habitantes. Esa diversidad municipal, obliga a sus gobiernos a encarar de manera diferente sus problemas, y es una tarea difícil que debe ser apoyada cada vez más con los aportes de la investigación. Sin embargo, lo que aquí se analiza son los servicios públicos municipales, que alcanzan un carácter obligatorio para los gobiernos municipales y en Tlaxcala según la Constitución Política del Estado Libre y Soberno de Tlaxcala (2001), son nueve los servicios públicos de responsabilidad municipal: agua potable, drenaje y alcantarillado, limpia, seguridad pública, calles parques y jardines, alumbrado, rastro, mercados y panteones. Estos tres últimos estarán fuera del análisis por presentar una localización puntual; a diferencia de los demás que tienen una distribución en forma de red sobre la zona urbana.
A partir de la reforma del Artículo 115 constitucional en 1983, se incorpora la facultad reglamentaria para que los municipios dicten sus propias leyes conforme sus intereses sociales en un marco de autonomía y libertad, lo que les permiten esas atribuciones que les conciernen, convertirse en una esfera con enorme potencial político, administrativo y legal; aspectos que no han sido aprovechados del todo por los municipios, ya que se sienten supeditados a ordenamientos legales y mandatos políticos de tipo estatal y federal, cuando esa situación ha sido rebasada con esas facultades. Sin embargo, los gobiernos municipales están supeditados política y presupuestalmente a la voluntad del ejecutivo estatal; ya que el abanderamiento político y las estrategias de control del ejecutivo y su brazos operadores que representan las instituciones públicas del gobierno del estado, se anclan en los territorios municipales para imponer o limitar las tareas de la autoridad en ese nivel de gobierno.
Resultado de la facultad reglamentaria, una de las características de los reglamentos, es que no pueden afectar derechos constitucionales de los gobernados (SEGOB, 1992); y para el caso de estudio que aquí se presenta, son fundamentales y necesarios en los gobiernos municipales al menos los reglamentos específicos de cada uno de los servicios públicos (de agua potable, drenaje y alcantarillado, limpia o recolección de basura, seguridad, panteones, rastros, mercados, etc.), de obras públicas, de construcción, de desarrollo urbano y vivienda y de ordenamiento territorial.
Sin embargo, el aspecto fundamental de los reglamentos no es su existencia porque ello no determina su cabal cumplimiento, tampoco garantiza el logro de los objetivos para los que fue creado, ello estará en función de la forma en que sea operado por las autoridades, pero en el mayor de los casos en cómo es aceptado por los habitantes; es decir, se convierte en un asunto de educación y cultura.
Del artículo 115 constitucional derivan la mayor parte de las facultades de los municipios en materia de servicios públicos y se señala además la posibilidad de que estos sean prestados con el concurso del estado, previo acuerdo del ayuntamiento y a solicitud del Presidente Municipal y mediante respectivo convenio en el que se deberá establecer; plazos, términos y condiciones financieras y económicas de la colaboración.
Asimismo, aparece la figura de las concesiones de los servicios públicos municipales, sin que se impida la facultad del ayuntamiento de municipalizar en todo momento cualquier servicio. Lo anterior se prevé a fin de que se logre el desarrollo urbano municipal y evitar contingencias demográficas.
Sin embargo, el tema de la concesión pasa a ser interesante en su discusión porque en primer término, se ve como una posibilidad real de que las administraciones concedan a particulares la prestación de un servicio que si bien será cobrado, igual se garantizaría su calidad. Pero también se critica esa posibilidad, porque la caracterización de los servicios es su peculiaridad de ser públicos; llevan un matiz eminentemente social lo que obliga constitucionalmente a los gobiernos municipales a su prestación. Sin embargo, las autoridades municipales haciendo uso de su facultad reglamentaria, autonomía y libertad tienen la posibilidad de concesionarlos sobre todo tratándose de aquellos servicios que por su naturaleza, impliquen una imposibilidad del gobierno municipal para prestarlos con la calidad suficiente. Ejemplos de ello, son el servicio de limpia, parques, panteones, seguridad, etc.
En el caso de las cabeceras muestra, al preguntar a los funcionarios si estarían dispuestas a concesionar la prestación de un servicio, 86 % no estuvo de acuerdo; es decir, sólo uno de los siete municipios aceptó la posibilidad como se puede ver en la Figura 1. En primera instancia parece que las autoridades deben entender que no todos los servicios pueden derivar ingresos, pero también que no todos ellos ameritan un desgaste e inversiones desmedidas para cubrirlo; y el caso de la basura es el servicio más evidente, ya que su manejo en forma de concesión puede permitir fomentar una cultura de manejo en la ciudadanía (incluso ingresos por su separación o clasificación) y a un particular permitirle obtener ingresos con una administración al más puro estilo privado; donde tanto gobierno, ciudadanía y empresa salgan beneficiados.
Figura 1. Porcentaje de aceptación para concesionar servicios públicos a particulares Fuente: Elaboración propia con datos del trabajo de campo (2005) Debe analizarse la posibilidad de concesión, porque dependiendo las capacidades e infraestructura municipal, puede recurrirse si la legislación lo permite.
Las autoridades deben dimensionar las implicaciones de cada servicio para estar en condiciones de conceder la intervención de particulares; donde más allá de las críticas de la ciudadanía por la incapacidad gubernamental, se asuma una postura racional como lo exige el concepto de políticas públicas y reconocer que ante todo debe estar la calidad del servicio, incluso por encima de la imagen de la autoridad municipal que tanto se acostumbra cuidar.
Una de las reformas más importantes al artículo 115, es la de 1983, porque en ella se establece los servicios que estarán a cargo de los municipios, pero además les otorga de manera plena los principios de libertad y autonomía; es decir, la facultad de gobernarse por sus propias leyes y para el objetivo de la presente investigación es determinante, porque “el desarrollo urbano no es exclusivo de las ciudades, ya que su carácter es universal y se manifiesta también en aquellos municipios que tienen características rurales y que experimentan la creación de nuevos asentamientos, a la manera de un pueblo o una pequeña ciudad” (CEDEMUN, 1995:11), entendiendo que el crecimiento urbano se da con el aumento espontáneo y desordenado de la población y de los elementos físicos como son: vivienda, infraestructura urbana y servicios públicos; por ello se busca que ese desarrollo urbano, sea planeado y tenga por objetivo el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos, en armonía con el medio ambiente y en función de sus recursos; y por supuesto, conducir el crecimiento ordenado de sus centros de población, debe realizarse atendiendo las demandas de obras, bienes y servicios que requieran los habitantes.
Los beneficios de las reformas permite a los municipios dictar las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas, de planificar y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; pero esa regulación del proceso del desarrollo urbano, debe comprender entre otras cosas el trazo y nomenclatura de calles, alineamiento de vivienda, dejar espacios como jardines, autorizar de forma planeada nuevas construcciones y ampliación de calles; sin olvidar que debe aplicarse tanto para las zonas urbanas y conurbadas. Sin embargo, la realidad muestra con claridad que la población se asienta voluntariamente donde le parece adecuado, donde tiene un espacio disponible, o simplemente donde puede hacerlo sin tomar en cuenta la dotación de infraestructura y conforme una planificación efectiva; de esta manera, el problema de ocupación arrastra consigo problemas de accesibilidad total a los servicios, sin las instalaciones necesarias para facilitar una mejor calidad de vida de sus habitantes.
