HACIA UN MODELO DE CRECIMIENTO
ORDENADO DE LOS CENTROS DE POBLACI�N EN EL ESTADO DE TLAXCALA
Ramos Montalvo Vargas
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CAP�TULO 2. LOS GOBIERNOS LOCALES EN EL MARCO DE LA INVESTIGACI�N
2.1 El municipio y su legislaci�n
La conquista de los pueblos mesoamericanos legitim� los actos conforme al derecho del Gobierno Espa�ol, que ten�an una representaci�n imperial que reca�a en la autoridad del ayuntamiento como titular del gobierno municipal; y un d�a de mes de abril de 1519, en las playas de Chalchichuecan, se fund� el municipio de la Villa Rica de la Vera Cruz (hoy Antigua Veracruz) y el municipio que agonizaba en Espa�a, recobra los br�os en las colonias trasatl�nticas y sus cuatro virreinatos �Nueva Espa�a, Per�, Nueva Granada y R�o de la Plata- los que constituir�n la base jur�dica para la fundaci�n de asentamientos importantes a partir de las formaciones ind�genas destacadas y sometidas de las misiones o de los presidios o fuertes que, construidos conforme avanzaba la conquista, alcanzaron con el tiempo a convertirse en importantes centros de poblaci�n: La Villa Rica de la Vera Cruz, Puebla, Coyoac�n, Perote, M�rida, Acapulco, etc. (El Municipal, 1998:30).
Como ya se hizo referencia en el apartado te�rico, el municipio es la unidad b�sica de la estructura pol�tica de la federaci�n, de la administraci�n p�blica y de la organizaci�n de los niveles de gobierno estatal y federal, es una porci�n del territorio nacional, con l�mites establecidos, con caracter�sticas naturales espec�ficas y con condiciones econ�micas y sociales particulares.
En la Rep�blica Mexicana, seg�n datos del Instituto Nacional de Estad�stica, Geograf�a e Inform�tica (INEGI) a principios de 1999 (Vega y Zald�var, 2000), hab�an 2419 municipios distribuidos en 31 estados de la federaci�n y las variaciones en el n�mero de municipios por entidad son enormes; van desde cinco en los estados de Baja California y Baja California Sur, hasta 570 en el estado de Oaxaca. Las diferencias en extensi�n territorial de los municipios son tambi�n desproporcionadas; el municipio con mayor superficie es el de Ensenada, Baja California, con 51,952 kil�metros 55 cuadrados, en tanto que los municipios de Tocatl�n y Mazatecochco en Tlaxcala, tienen �nicamente seis kil�metros cuadrados cada uno.
De igual manera, la poblaci�n por municipio es heterog�nea, mientras que el municipio de Guadalajara en Jalisco registr� 1,646,319 habitantes, el municipio Santa Magdalena Jicotl�n en Oaxaca report� apenas 109 habitantes. Por otro lado el municipio con mayor densidad en 1995 era Nezahualc�yotl en el Estado de M�xico con 19,901 habitantes por kil�metro cuadrado y el de menor densidad era Coyame en el estado de Chihuahua, con 0.27 habitantes en un mismo kil�metro cuadrado (Vega y Zald�var, 2000). Pero las diferencias igual se presentan a nivel clim�tico, geol�gico, de recursos naturales, etc.
El estado de Tlaxcala por su parte, hasta 1995 ten�a 44 municipios y en ese a�o se crearon 16 m�s con lo que suman los 60 actuales. El municipio con mayor poblaci�n hasta el a�o 2000 era Tlaxcala con 73,230 (INEGI, 2000); y L�zaro C�rdenas, el de menor poblaci�n con 2,347 habitantes. Esa diversidad municipal, obliga a sus gobiernos a encarar de manera diferente sus problemas, y es una tarea dif�cil que debe ser apoyada cada vez m�s con los aportes de la investigaci�n. Sin embargo, lo que aqu� se analiza son los servicios p�blicos municipales, que alcanzan un car�cter obligatorio para los gobiernos municipales y en Tlaxcala seg�n la Constituci�n Pol�tica del Estado Libre y Soberno de Tlaxcala (2001), son nueve los servicios p�blicos de responsabilidad municipal: agua potable, drenaje y alcantarillado, limpia, seguridad p�blica, calles parques y jardines, alumbrado, rastro, mercados y panteones. Estos tres �ltimos estar�n fuera del an�lisis por presentar una localizaci�n puntual; a diferencia de los dem�s que tienen una distribuci�n en forma de red sobre la zona urbana.
A partir de la reforma del Art�culo 115 constitucional en 1983, se incorpora la facultad reglamentaria para que los municipios dicten sus propias leyes conforme sus intereses sociales en un marco de autonom�a y libertad, lo que les permiten esas atribuciones que les conciernen, convertirse en una esfera con enorme potencial pol�tico, administrativo y legal; aspectos que no han sido aprovechados del todo por los municipios, ya que se sienten supeditados a ordenamientos legales y mandatos pol�ticos de tipo estatal y federal, cuando esa situaci�n ha sido rebasada con esas facultades. Sin embargo, los gobiernos municipales est�n supeditados pol�tica y presupuestalmente a la voluntad del ejecutivo estatal; ya que el abanderamiento pol�tico y las estrategias de control del ejecutivo y su brazos operadores que representan las instituciones p�blicas del gobierno del estado, se anclan en los territorios municipales para imponer o limitar las tareas de la autoridad en ese nivel de gobierno.
Resultado de la facultad reglamentaria, una de las caracter�sticas de los reglamentos, es que no pueden afectar derechos constitucionales de los gobernados (SEGOB, 1992); y para el caso de estudio que aqu� se presenta, son fundamentales y necesarios en los gobiernos municipales al menos los reglamentos espec�ficos de cada uno de los servicios p�blicos (de agua potable, drenaje y alcantarillado, limpia o recolecci�n de basura, seguridad, panteones, rastros, mercados, etc.), de obras p�blicas, de construcci�n, de desarrollo urbano y vivienda y de ordenamiento territorial.
Sin embargo, el aspecto fundamental de los reglamentos no es su existencia porque ello no determina su cabal cumplimiento, tampoco garantiza el logro de los objetivos para los que fue creado, ello estar� en funci�n de la forma en que sea operado por las autoridades, pero en el mayor de los casos en c�mo es aceptado por los habitantes; es decir, se convierte en un asunto de educaci�n y cultura.
Del art�culo 115 constitucional derivan la mayor parte de las facultades de los municipios en materia de servicios p�blicos y se se�ala adem�s la posibilidad de que estos sean prestados con el concurso del estado, previo acuerdo del ayuntamiento y a solicitud del Presidente Municipal y mediante respectivo convenio en el que se deber� establecer; plazos, t�rminos y condiciones financieras y econ�micas de la colaboraci�n.
Asimismo, aparece la figura de las concesiones de los servicios p�blicos municipales, sin que se impida la facultad del ayuntamiento de municipalizar en todo momento cualquier servicio. Lo anterior se prev� a fin de que se logre el desarrollo urbano municipal y evitar contingencias demogr�ficas.
Sin embargo, el tema de la concesi�n pasa a ser interesante en su discusi�n porque en primer t�rmino, se ve como una posibilidad real de que las administraciones concedan a particulares la prestaci�n de un servicio que si bien ser� cobrado, igual se garantizar�a su calidad. Pero tambi�n se critica esa posibilidad, porque la caracterizaci�n de los servicios es su peculiaridad de ser p�blicos; llevan un matiz eminentemente social lo que obliga constitucionalmente a los gobiernos municipales a su prestaci�n. Sin embargo, las autoridades municipales haciendo uso de su facultad reglamentaria, autonom�a y libertad tienen la posibilidad de concesionarlos sobre todo trat�ndose de aquellos servicios que por su naturaleza, impliquen una imposibilidad del gobierno municipal para prestarlos con la calidad suficiente. Ejemplos de ello, son el servicio de limpia, parques, panteones, seguridad, etc.
En el caso de las cabeceras muestra, al preguntar a los funcionarios si estar�an dispuestas a concesionar la prestaci�n de un servicio, 86 % no estuvo de acuerdo; es decir, s�lo uno de los siete municipios acept� la posibilidad como se puede ver en la Figura 1. En primera instancia parece que las autoridades deben entender que no todos los servicios pueden derivar ingresos, pero tambi�n que no todos ellos ameritan un desgaste e inversiones desmedidas para cubrirlo; y el caso de la basura es el servicio m�s evidente, ya que su manejo en forma de concesi�n puede permitir fomentar una cultura de manejo en la ciudadan�a (incluso ingresos por su separaci�n o clasificaci�n) y a un particular permitirle obtener ingresos con una administraci�n al m�s puro estilo privado; donde tanto gobierno, ciudadan�a y empresa salgan beneficiados.
Figura 1. Porcentaje de aceptaci�n para concesionar servicios p�blicos a particulares Fuente: Elaboraci�n propia con datos del trabajo de campo (2005) Debe analizarse la posibilidad de concesi�n, porque dependiendo las capacidades e infraestructura municipal, puede recurrirse si la legislaci�n lo permite.
Las autoridades deben dimensionar las implicaciones de cada servicio para estar en condiciones de conceder la intervenci�n de particulares; donde m�s all� de las cr�ticas de la ciudadan�a por la incapacidad gubernamental, se asuma una postura racional como lo exige el concepto de pol�ticas p�blicas y reconocer que ante todo debe estar la calidad del servicio, incluso por encima de la imagen de la autoridad municipal que tanto se acostumbra cuidar.
Una de las reformas m�s importantes al art�culo 115, es la de 1983, porque en ella se establece los servicios que estar�n a cargo de los municipios, pero adem�s les otorga de manera plena los principios de libertad y autonom�a; es decir, la facultad de gobernarse por sus propias leyes y para el objetivo de la presente investigaci�n es determinante, porque �el desarrollo urbano no es exclusivo de las ciudades, ya que su car�cter es universal y se manifiesta tambi�n en aquellos municipios que tienen caracter�sticas rurales y que experimentan la creaci�n de nuevos asentamientos, a la manera de un pueblo o una peque�a ciudad� (CEDEMUN, 1995:11), entendiendo que el crecimiento urbano se da con el aumento espont�neo y desordenado de la poblaci�n y de los elementos f�sicos como son: vivienda, infraestructura urbana y servicios p�blicos; por ello se busca que ese desarrollo urbano, sea planeado y tenga por objetivo el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos, en armon�a con el medio ambiente y en funci�n de sus recursos; y por supuesto, conducir el crecimiento ordenado de sus centros de poblaci�n, debe realizarse atendiendo las demandas de obras, bienes y servicios que requieran los habitantes.
Los beneficios de las reformas permite a los municipios dictar las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras p�blicas, de planificar y regular la fundaci�n, conservaci�n, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblaci�n; pero esa regulaci�n del proceso del desarrollo urbano, debe comprender entre otras cosas el trazo y nomenclatura de calles, alineamiento de vivienda, dejar espacios como jardines, autorizar de forma planeada nuevas construcciones y ampliaci�n de calles; sin olvidar que debe aplicarse tanto para las zonas urbanas y conurbadas. Sin embargo, la realidad muestra con claridad que la poblaci�n se asienta voluntariamente donde le parece adecuado, donde tiene un espacio disponible, o simplemente donde puede hacerlo sin tomar en cuenta la dotaci�n de infraestructura y conforme una planificaci�n efectiva; de esta manera, el problema de ocupaci�n arrastra consigo problemas de accesibilidad total a los servicios, sin las instalaciones necesarias para facilitar una mejor calidad de vida de sus habitantes.
