HACIA UN MODELO DE CRECIMIENTO
ORDENADO DE LOS CENTROS DE POBLACIÓN EN EL ESTADO DE TLAXCALA
Ramos Montalvo Vargas
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1.5 La necesidad del crecimiento ordenado de los centros de población
Se entiende por centro de población, a toda aquella localidad que al ser ocupada por una población tienen un crecimiento urbano, que se presenta cuando se construyen las viviendas y se realizan las principales obras públicas, tales como calles, plazas, redes de agua potable y alcantarillado; y estas últimas se convierten en la infraestructura urbana; es decir, todo ese conjunto de redes básicas de conducción y distribución: vialidad, agua potable, alcantarillado, energía eléctrica, gas y teléfonos, entre otras, que hacen viable la dinámica en el sistema. Y de manera precisa, son las obras públicas de infraestructura las que componen el soporte para el funcionamiento de los servicios públicos; que en conjunto forman redes básicas que facilitan la circulación de las personas y el abastecimiento de productos.
La idea de “Centro de Población” está señalada en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial 2001-2005, emitido por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) al definirse como las áreas constituidas por las zonas urbanizadas, las que se reserven para su expansión y las que se consideren no urbanizables por causas de preservación ecológica, prevención de riesgos y mantenimiento de actividades productivas dentro de los límites de dichos centros; así como las que por resolución de la autoridad competente se prevean para la fundación de los mismos (PNDUOT, 2001). Por supuesto que esta idea tiene un matiz más legal, pero será válida en esta investigación. El mismo programa señalado, considera al crecimiento urbano como el fenómeno de expansión física de los centros de población.
Para hacer una referencia histórica del crecimiento de los centros de población, con la aparición en 1978 del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, elaborado por la entonces Secretaría de Asentamiento Humanos y Obras Públicas (SAHOP), -aunque dicho plan tuvo poco influencia en la estructuración del espacio nacional-, marca un hito en la historia económica del país, pues indica el proceso para la intervención planeada del Estado en el desarrollo urbano regional de México. La continuación de dicha política está contenida en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda, elaborado en 1984 por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) (Ávila, 1993:22); sin embargo, la política en materia de asentamientos humanos fue ampliada a su carácter de ordenamiento territorial, trasladando una importante responsabilidad a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) quien actualmente es la encargada a nivel federal, de observar y dar seguimiento al Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Territorio 2001-2006 y que ha derramado a algunas entidades de la República ese seguimiento, concretándose en leyes propias de ordenamiento de sus territorios.
Al referirse a crecimiento de los centros de población, quizá lo primero que venga a la mente sean las grandes ciudades, esas complejas estructuras urbanas con intensa dinámica, funcionalidad y una problemática con tal inercia y dimensiones, que las voluntades de los actores por cambiar la tendencia del desorden es fácilmente rebasado. Por lo anterior, se fija la atención en aquellos centros de población que están incubando ese proceso, y por las reducidas dimensiones es un buen momento de trabajar con ellos e impedir que se conviertan en el futuro en gigantescas áreas urbanas sin control. Además, cuando los centros de población van creciendo, hay menos posibilidades de que el gobierno incida puntualmente con políticas sobre todos los puntos y calles de la ciudad; a diferencia de las cabeceras municipales o comunidades de menos de 15 mil habitantes -como las aquí analizadas- así como la gran mayoría de localidades del país, y donde sí es posible incidir positivamente con un modelo modesto pero funcional y pertinente de ordenamiento territorial basado en la tarea sustantiva más importante del gobierno municipal: los servicios públicos.
No es casual, que las atribuciones y facultades de los ayuntamientos tengan en los principios de libertad y autonomía sus armas fundamentales para tomar las riendas de las actividades sucedidas en el municipio y una de las grandes preocupaciones es empezar por ordenar el territorio que gobernarán las autoridades de este nivel, que es la porción de espacio urbano que caracteriza a los centros de población (las cabeceras municipales), para que se vean influidos por adecuadas políticas públicas y contribuir a su desarrollo.
La tipología municipal y los principios que los orientan son múltiples y diversos, pero la mayor atención de la autoridades está puesta en la obra pública, que se traduce en servicios y que mejor posibilidad que cambiar la visión de cobertura a fin de inducir el crecimiento ordenado de sus centros de población, tal como ocurre en Nanacamilpa, modelo que se sometió a prueba en el transcurso de esta investigación.
Sin embargo, se menciona que un territorio jurisdiccional y físicamente no demarcado es un territorio desordenado (Cortez, 1993); por lo anterior se vuelve necesario que exista una intervención decidida de los gobiernos en este caso municipales porque basan su actuación en la administración del espacio y en determinado momento, la indefinición territorial puede generar entre otras cosas la imposibilidad de aplicar planes y programas exitosos, pero también conflictos entre la población donde las fronteras sean vulnerables.
Para tener planes exitosos, debe acompañarse la propuesta territorial de un marco normativo sólido y esta propuesta debe tener como lo expresa Delgadillo, (1999:94), “el poder de reglamentar nuevos criterios para el desarrollo urbano que permitan a largo plazo una programación dirigida y controlada del crecimiento de las ciudades”; lo anterior se pretende lograr con la propuesta final de un marco jurídico, donde la cobertura total considere la obligación de todas las administraciones locales de Tlaxcala, por seguir ese principio de priorizar los servicios públicos evitando la dotación en zonas alejadas e irregulares no previstas dentro de la zona urbana y con base en este criterio, realizar las aportaciones para el ejercicio de la obra pública en los municipios. Siendo la Ciudad de México el primer centro urbano del país y el que reproduce los problemas más agudos en su organización territorial, una de sus mayores preocupaciones radica en el abasto de servicios, tanto por razones de relieve, como de distancia de las colonias; pero también porque la planificación efectiva no se cumple debido a intereses políticos en beneficio de determinados espacios y grupos urbanos; pero indudablemente el detener su crecimiento debería ser una prioridad del actual gobierno.
El asunto del crecimiento ordenado de los centros de población, se basa en la discusión sobre el Ordenamiento Territorial, ya que este último es complejo e incluye el territorio municipal urbano. Aquí se establecen los elementos mínimos para su discusión, pretendiendo sentar las bases para articular conforme a las categorías conceptuales anteriores la propuesta de forma coherente; donde en una región –en este caso el territorio urbano de las cabeceras municipales de Tlaxcala-, se incorpore la tarea de planificación para la cobertura de los servicios públicos municipales, fundamentada en principios de política pública a fin de aplicar un modelo con base a criterios de ordenamiento territorial y con el objetivo de inducir un crecimiento ordenado de los centros de población o cabeceras municipales muestra.
Entre las coincidencias acerca del Ordenamiento Territorial, está la que considera que es una disciplina bastante nueva y con unos contenidos no bien acotados, Saenz de Buruaga (citado por Pujadas, 1998:11), la define como “el estudio interdisciplinario y prospectivo de la transformación óptima del espacio regional, y de la distribución de esta transformación y de la población total entre núcleos urbanos con funciones y jerarquías diferentes, con vistas a su integración en áreas supranacionales” y aunque quizá para los alcances de la presente investigación, no sea tan ambiciosa; es digno rescatar que la ordenación del territorio afecta a la práctica de la acción pública, puesto que la generalidad de las decisiones procedentes de los diferentes niveles administrativos supone una incidencia, en menor o mayor grado sobre el territorio. La ordenación del territorio podría verse como un “corte transversal que afecta a todas las actuaciones públicas con incidencia territorial, dándoles un tratamiento integrado” (Pujadas, 1998:11), esta concepción destaca el principio teórico de las políticas públicas que considera a las personas como actores o protagonistas; al tiempo que asume al menos conceptual y analógicamente la posición transversal del análisis, necesaria para los estudios regionales.
A pesar de que es una disciplina nueva; no son las únicas aportaciones y uno de los conceptos más difundidos y aceptados al respecto, se establece en la Carta Europea de Ordenación del Territorio (citado en Pujadas, 1998), suscrita por países representados en la Conferencia Europea de Ministros Responsables de Ordenación del Territorio (CEMAT), la define como la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad; explica además, que es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y de la organización física del espacio según un concepto rector; se destaca de esta definición el carácter interdisciplinario y administrativo porque se muestra acorde con los esfuerzos de investigación necesarios para promover la ordenación del territorio; pero además, abre la posibilidad en el uso de la facultad del gobierno municipal para intervenir en estas tareas, donde por supuesto se busca como fin esencial el desarrollo.
Por lo referido a la ingerencia gubernamental, otra definición más cercana a la función pública, y en específico al nivel de gobierno municipal, establece que “el ordenamiento del territorio de los municipios, y con ello el de los estados y el de la nación; no es una tarea fácil, requiere de conciencia, voluntad y participación de la autoridades municipales, de los propietarios y poseedores de la tierra y de la sociedad en su conjunto” (Vega y Zaldívar, 2000:6), porque cada actor tiene un impacto sobre el territorio ya que de manera progresiva en este siglo XXI, el territorio se ha transformado y es totalmente diferente al de hace sólo 30 años; de igual forma se advierte, que esa transformación es en diversos aspectos negativa y que, como consecuencia, se producen serios problemas que afectan el desarrollo; es decir, la calidad de vida de las personas; es por ello, que a nuestro alrededor los centros de población y las ciudades se han multiplicado en tamaño, convirtiéndose en anárquicas aglomeraciones en las que predomina la irregularidad en la tenencia de la tierra, sumándose severas deficiencias cuantitativas y cualitativas de vivienda y servicios, contaminación del aire, agua, suelos, etc., imperando otros problemas sociales como inseguridad, desempleo, informalidad, enfermedades y demás, lo que provoca transformaciones de la sociedad y del territorio, que se originan por el crecimiento y concentración de la población.
De esta forma; el ordenamiento territorial, se entiende aquí como una serie de acciones y medidas para racionalizar la ocupación, uso y explotación del territorio y para equilibrar su transformación con la conservación de sus características y recursos naturales, y que además requiere de la participación de todas las instituciones de México y de todos los mexicanos; pero también es fundamental, que la iniciativa de ordenamiento debe surgir desde cada uno de los municipios del país, porque además de ser la unidades político-administrativas básicas constitucionalmente definidas, son los habitantes (y gobernantes) de cada municipio quienes conocen su tierra y sus recursos, sus posibilidades y limitaciones, su patrimonio histórico y cultural, sus necesidades y carencias, nótese que los autores antes señalados como Aguilar (1992) o Uvalle (1994), destacan la relevancia de la participación social como una virtud, que es contemplada en la teorías de las políticas públicas y por tanto llega al terreno empírico con amplias posibilidades de contrastar el modelo expuesto más adelante.
Bajo esta perspectiva de incorporar el sentir de la sociedad, será necesario encausar correctamente el uso, aprovechamiento y conservación del territorio, cuidando que la correspondencia entre planificación en la cobertura de los servicios públicos en el municipio se haga compatible con el aprovechamiento más adecuado del territorio y permita funcionalidad para el desarrollo de todas las actividades que dinamizan y le dan vida a las cabeceras municipales; porque no se puede llevar al detrimento o desvalorizar zonas de uso y beneficio común por atender un esfuerzo de ordenamiento; por ello, se pretende poner siempre los intereses de grupo por encima de los individuales. Para establecer propuestas adecuadas, también será necesario utilizar métodos modernos de geografía o auxiliares y técnicas de análisis regional diferente a las que hasta hoy se han practicado; para que se corresponda a una propuesta con la mayor rigurosidad científica posible.
Una de las causas del crecimiento desordenado de la ciudad y que igual ocurre en la mayoría de los centros de población, -sin escapar las cabeceras municipales-, ha sido la incorporación masiva del suelo para la construcción habitacional, sin que se cuente con una planificación del desarrollo de acuerdo a la vocación del territorio, pero si además se agrega que la gestión gubernamental en materia de ordenamiento territorial ha sido poco eficaz frente a los problemas que genera la urbanización, se convierte en una conjunción de factores que acentúan el problema con la implicación de actores privados y públicos. Sin embargo cabe señalar, que es posible que existan ciudades dinámicas, que presenten una lenta urbanización y para el caso de Nanacamilpa, presenta un sano equilibrio, porque no resiente los influjos de ciudades cercanas; pero sobre todo porque tiene una identidad propia en el estilo de gobierno municipal y la visión de ciudad que desean tener en el futuro; esto es, obedeciendo con mucha atingencia principios básicos de planificación efectiva.
Es vital por tanto, entender el ordenamiento como un instrumento del desarrollo y para que sea congruente con la lógica que priva en nuestro país, estados y municipios, no será suficiente la voluntad expresa de los actores, deben ir más allá al empoderamiento de estos actores locales, de hacer suyo el proyecto de municipio para aspirar a construir sociedades desarrolladas bajo principios de mejora en las condiciones de vida de sus habitantes. Lo anterior será importante si se pretende regular con orden el crecimiento de los centros de población y aunque es posible que hayan diferencias en la forma de crecimiento en cada cabecera municipal, será fundamental manejar como premisa que una forma de control de ese crecimiento estriba en la ingerencia de las autoridades sobre el territorio por construir.
Estos esfuerzos, implican tópicos fundamentales del ordenamiento territorial o planeamiento como suele ser llamado, el cual puede desglosarse en tres clases fundamentales de actividad, a las que pueden darse los nombres de política, diseño y análisis; corresponderá aquí enfocar una política pública certera (diseño, formulación y evaluación de la política), bajo los parámetros de una propuesta de modelo de ordenamiento territorial; a fin de analizar la posible relación de dependencia y/o causal del crecimiento de población bajo la propuesta de una cobertura total de los servicios públicos, lo que permitirá la modelación del sistema cerrado propuesto; es decir, estableciendo topes o límites al crecimiento urbano, regresando a la revisión de cada espacio del territorio para iniciar la política de cobertura con la totalidad de los servicios y de ahí avanzar al resto, hasta dejar toda la zona urbana completa y partir de ahí, a la apertura de nuevas zonas de crecimiento, previo conocimiento de los espacios más adecuados para su ordenamiento.
En este contexto, Nanacamilpa se perfila como un ejemplo de crecimiento ordenado en la región norponiente, aunque el futuro de los centros poblados estará fuertemente influido por la réplica que genere el fenómeno expansivo que provoca el crecimiento físico incontrolable de la Ciudad de México con toda su periferia conurbada o también llamada Zona Metropolitana del Valle de México.
El movimiento expansivo de los estados que conforman la región centro país (Distrito Federal, Estado de México, Hidalgo, Morelos, Puebla, Querétaro y Tlaxcala) puede traer graves consecuencias en el suministro de servicios si no se reproducen modelos que frenen esa dinámica. Particularmente el estado de Tlaxcala se ve severamente influido en su zona sur por la conurbación de la Ciudad de Puebla, pero en el lado poniente de Tlaxcala, la influencia de la Ciudad de México y su Zona Metropolitana amenaza el territorio estatal si no fuera por la barrera natural que representan las elevaciones del Ixtaccíhuatl y Popocatépetl, además del relieve contiguo al norte de esas formaciones volcánicas, donde se localiza el municipio modelo: Nanacamilpa.
Sin embargo, no sólo Nanacamilpa puede verse afectado por esas masas urbanas en expansión; por un lado, Puebla tiene una gran cantidad de accesos a la entidad Tlaxcalteca: por el sur dos vías de comunicación con una conectividad importante (vía corta a Chiautempan e ingreso por Zacatelco), por el oriente la ciudad de Puebla accede al territorio estatal por el municipio de Zitlaltépetl y se le suma el ingreso de tránsito de carga proveniente del sureste mexicano mediante la carretera Veracruz - México. Asimismo, por el nororiente se llega a Tlaxcala a través del Municipio de Tlaxco proveniente de Chignahuapan y Zacatlán, Puebla. Finalmente por la región norte y poniente, la conexión al estado de Tlaxcala desde Pachuca, Hidalgo y el acceso desde la Ciudad de México por la carretera federal a Texcoco, Estado de México.
Por lo antes expuesto, Tlaxcala no escapa por ningún frente a esa ventaja regional que otorga su localización; y en el caso particular de Nanacamilpa el centro poblado más importante por su cercanía en la región norponiente es Calpulalpan, cuya influencia no ha llegado a ser determinante porque sus actividades económicas, de servicios, educativas, industria, etc. se enlazan más a las ciudades de Texcoco y Otumba, Estado de México por un lado; y por el otro, Ápan, Ciudad Sahagún y Pachuca, Hidalgo. Por su parte Nanacamilpa, todavía mantiene lazos más estrechos con la región de Ixtacuixtla, Tlaxcala y San Martín Texmelucan, Puebla. Lo anterior se ha vuelto más evidente por el desarrollo de infraestructura carretera en la región, convirtiendo al estado de Tlaxcala en lugar obligado de paso entre la región de mayor concentración poblacional del país (Zona Metropolitana del Valle de México) y aquella donde se produce gran parte de la producción nacional (el Sureste mexicano).
El panorama del fenómeno poblacional expansivo no es muy alentador para el territorio de Tlaxcala, los crecientes asentamientos humanos, la accesibilidad con nuevas carreteras y la dinámica económica e intercambio con los estados vecinos, obligan a repensar propuestas claras para buscar el crecimiento ordenado.
