María de Lourdes Hernández Rodríguez
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4.4. EL agua en el México moderno
El crecimiento poblacional en los primeros cuarenta años del siglo XX cambió el número de habitantes de 12.7 millones a 19.6 millones, por lo que la necesidad de contar con suficiente agua ya no era sólo para incrementar la producción agrícola como en la época Porfirista o de la industria y la generación de energía eléctrica con Emilio Portes Gil; ahora se añadían las exigencias de agua potable en ciudades como México, Monterrey y Guadalajara.
Estas demandas, hallaron en la explotación subterránea una fuente segura, dando lugar a una mayor intervención del gobierno federal, por lo que, en abril de 1945 el Congreso de la Unión reformó el artículo 27 Constitucional incluyendo en el párrafo quinto el concepto de agua del subsuelo.
Sin embargo, la definición sobre la propiedad nacional no quedó lo suficientemente clara, ya que por una parte aprobó la libre apropiación por parte del dueño del predio a la vez que faculta al Estado para reglamentar su extracción, como en el caso de otras aguas de propiedad nacional.
“Art.27, párrafo quinto…Son también propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fija el Derecho Internacional; las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes, las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto de cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquellas, en toda su extensión o parte de ella, sirva de límite al territorio nacional o de dos entidades federativas; o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales, y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público, o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo federal podrá reglamentar su extracción y utilización, y aún establecer zonas de veda, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se consideran como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizan en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los estados” (Decreto, 1945).
En 1946, nueve meses después de los cambios al artículo 27 constitucional, el presidente Manuel Ávila Camacho promulgó la Ley de Aguas de Propiedad Nacional (LAPN), en la cual el Estado define claramente la propiedad de la nación sobre las aguas del subsuelo, señalando la libertad de su utilización, excepto cuando ésto evitara el racional aprovechamiento de todos los recursos hidráulicos y siempre y cuando no se ocasionen daño a terceros.
Esta designación que hace una ley reglamentaria sobre la propiedad del agua subterránea, rebasa lo establecido en la reforma de 1945, convirtiéndola en anticonstitucional, incluso se puede llegar a considerar como un acto contrario a las garantías individuales.
La creciente importancia en la explotación del agua subterránea hizo que en 1948 con el presidente Miguel Alemán, emitiera la Ley Reglamentaria del párrafo quinto del artículo 27 Constitucional, en materia de Aguas del Subsuelo (LRMAS), la cual en su primer artículo cita que es de “… libre alumbramiento y apropiación por los dueños de la superficie, de las aguas del subsuelo, excepto cuando dicho alumbramiento afecte el interés público o a los aprovechamientos existentes” (LRMAS, 1948).
Con el propósito de ejercer mayor control en el agua el Estado obligó a los usuarios a dar aviso a la Secretaria de Recursos Hidráulicos (SRH) del inicio de alumbramientos y el uso del agua a fin de registrar las obras de alumbramiento por regiones, estudiar las posibilidades máximas de explotación y determinar zonas de veda si ésta resultase perjudicial al interés público. Sin embargo ya que el gobierno no contaba con la infraestructura suficiente, en esos años fue imposible definir la posibilidad máxima de explotación, estudios que se hicieron hasta 1967 en la Dirección de Aguas Subterráneas (Arreguín, 1998).
Como consecuencia del incremento en la explotación de las aguas subterráneas, mediante la perforación de pozos profundos y el uso de bombas eléctricas en los años cincuenta, Adolfo Ruiz Cortines en 1956 promulga la Segunda Ley Reglamentaria del párrafo quinto del artículo 27 Constitucional en materia de aguas del subsuelo (SLRAS) y su Reglamento de 1958.
Ambas leyes señalaron la obligatoriedad en su aplicación sobre cualquier tipo de agua subterránea, aunque no confirma que éstas sean propiedad nacional, forzando a los usuarios de aprovechamientos subterráneos, excepto pozos para uso doméstico; a dar aviso por escrito a la SRH de la fecha de inicio, termino y localización de las obras de alumbramiento.
Esta disposición cambió por Decreto Presidencial de Díaz Ordaz en 1967 ya que la experiencia de la SRH había mostrado la conveniencia de autorizar cambios de uso en el aprovechamiento de las aguas aún en zonas de veda, siempre y cuando no cambiase el volumen extraído. Este es el origen del mercado de agua en México, basados en la percepción federal el cambio en el uso del agua subterránea lograrían un mejor aprovechamiento de las mismas, la recuperación de acuíferos y beneficios a favor de la colectividad.
Durante los siguientes cinco años no se presentaron cambios en la legislación, pero a nivel institucional se creó la Dirección de Aguas Subterráneas en la SRH, para evaluar los recursos de aguas subterráneas del país y realizar estudios geohidrológicos, establecer normas para su explotación y vigilar el comportamiento de los acuíferos (Arreguín, 1998).
En 1970, se creó la Dirección General de Pequeña Irrigación y la Dirección de Operación de Comités Agrícolas Estatales de Pequeña Irrigación, mediante la cual el gobierno federal no sólo construía obra, sino además coordinaba la explotación y el registro de las unidades de producción, así como la organización de los agricultores y su vinculación con instituciones financieras (Escobedo, 1991) a este período se le conoce como la Tercer Etapa de la explotación del agua subterránea en México (Arreguín, 1998).
A mediados de 1972, la SRH tenían censados cerca de 100,000 aprovechamientos subterráneos entre pozos, norias, manantiales y galerías filtrantes, destacando ente ellos perforaciones con profundidades de hasta 800 metros en la costa de Hermosillo (Arreguín, 1998).
El presidente Luis Echeverría emitió la Ley Federal de Aguas (LFA) de 1972. Esta ley tuvo la característica de fusionar a todas las instituciones, reglamentos y leyes reglamentarias hasta entonces vigentes en México y de algún modo relacionadas con el aprovechamiento, uso y manejo del agua, fuera con fines domésticos, de servicios o de riego; para cuya operatividad se designó a la naciente Secretaria Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH).
La LFA reglamentó los aprovechamientos hidráulicos bajo un enfoque integral, respetando la supremacía del Estado en su administración y decretando la propiedad nacional sobre las aguas del subsuelo por considerarla de interés nacional.
“Art. 7. Se declara de interés público el control de la extracción y utilización de las aguas del subsuelo, inclusive de las libremente alumbradas, conforme lo dispongan los reglamentos que al efectivo dicte el Ejecutivo Federal y las normas relativas a zonas de veda” (LFA, 1972:15).
Con esta ley se devuelve al riego su importancia anterior, siendo ésta mayor que la industria, siendo para algunos especialistas motivo de ineficiencia en el aprovechamiento del agua (Roemer, 1997). Así mismo se constituyen los Distritos y la de Unidades de Riego para el Desarrollo Rural (URDERAL) y se señala necesidad de registrar todo tipo de explotaciones subterráneas, estuvieran o no en zonas de veda.
Roemer, (1997) subrayó que las principales deficiencias de la LAF en materia de agua subterránea son que no solucionó cómo determinar los volúmenes de extracción y asignación por el usuario ni la forma de supervisión para garantizar que la extracción correspondía al volumen asignado. De esta forma, el agua del manto acuífero es percibida como un bien gratuito por el individuo, aunque sea escasa para la sociedad.
