5.4.4. De un sistema de participación de utilidades a un sistema de pago de impuestos por utilidades

Un sistema de contratación de utilidades era expresión fehaciente de la coexistencia del plan y el mercado, que si bien aplicaba incentivos que alentaban el desempeño laboral y administrativo, incorporaba también los vicios que otrora habían sido expresión de la ineficiencia en el sector industrial, tales como: el particularismo en la aplicación de políticas, la negociación empresa por empresa, el influyentismo, la corrupción, y lo más importante, no permitía una separación real y efectiva entre el aparato gubernamental y la burocracia administrativa de las empresas. En consideración de las limitaciones de un sistema de contratación de utilidades, el sistema de pago de impuestos por utilidades pretendía:

- Darle una base legal a las relaciones financieras entre el Estado y las empresas mediante la aplicación de impuestos objetivos y estandarizados;

- Reforzar la autonomía e independencia de las empresas con respecto de los controles del aparato gubernamental dado que su responsabilidad consistiría solo en cubrir el pago de impuestos directos del gobierno;

- En un contexto de responsabilidad limitada la empresa tendría la capacidad de tomar decisiones propias con respecto a la administración, el uso de las utilidades después del pago de impuestos, etc.

- La autoridad gubernamental no tendría ninguna responsabilidad directa sobre el desempeño de la empresa ni tendría la obligación de cubrir, mediante subsidios, las pérdidas contraídas por las empresas.

- Estandarizar las reglas del juego que van a regir el funcionamiento de los diversos tipos de empresas en el mercado.

- Conceder al gobierno la capacidad de la utilizar medios económicos para el desarrollo de una política industrial, es decir, la aplicación de políticas fiscales, comerciales, de inversión, etc. que permitieran favorecer aquellos sectores considerados como prioritarios para el desarrollo económico y social.

Como se observa, desde el punto de vista de la dirigencia gubernamental. el sistema de pagos de impuestos por utilidades sería el mecanismo idóneo para la transición de una economía planificada a un sistema de mercado y el que mejor propiciaba una separación efectiva de los derechos de control y administración con respecto a los derechos de propiedad. A pesar de lo anteriores razones, su aplicación enfrentó múltiples resistencias. Los conflictos en la cúpula gubernamental dejaban ver interese burocráticos encubiertos atrás de cada uno de esas propuestas, al grado de que el planteamiento original, en la búsqueda del consenso tuvo que ser modificado. Un sistema de pago de impuestos por utilidades, presentaba un doble efecto:

a) Fortalecía al viejo liderazgo y reforzaba las finanzas centrales a través de asegurar flujos de las empresas al gobierno por la vía de una responsabilidad fiscal.

Lo anterior puede ilustrarse por el hecho de que el sistema de participación de utilidades había despertado un creciente temor del gobierno central de perder su posición hegemónica, dado que la aplicación de ese sistema le había significado una creciente disminución de los ingresos provenientes del sector industrial. Asimismo este mecanismo, favorecido por la política de descentralización, había fortalecido a los gobiernos locales en su relación con la autoridad central. Es por lo anterior que el grupo más conservador de los reformistas brinda su apoyo a quienes sustentan la bandera de un sistema de pagos de impuestos por utilidades en lugar de un sistema de contratación de utilidades, y es que este sistema, además de fortalecer la posición directora de la autoridad central en el contexto económico de la reforma, vincula de manera automática los niveles de crecimiento de la empresas con su aportación a las finanzas centrales a través del pago de impuestos lo que le asegura al gobierno central los ingresos necesarios que le permitirán cubrir sus responsabilidades, máxime de que, durante este periodo, se presenta una fuerte dependencia de los ingresos fiscales del gobierno central que provienen de la industria.

b) Alentaba a las empresas al logro de una mayor autonomía e independencia con respecto a la burocracia gubernamental. Cubierto su compromiso prioritario del pago de impuestos, los directores adquirían una mayor responsabilidad con respecto a las ganancias y pérdidas de la empresa, eliminaba el mecanismo de “negociación” para la remisión de utilidades y creaba una distancia “sana” entre las autoridades gubernamentales y las empresas. Dado que sus esas acciones productivas quedaban por fuera del ámbito gubernamental se dirigían por fuera de la planeación, generando una situación que fomentaba la competencia entre las empresas y alentaba el surgimiento de instituciones propias del mercado

En el contexto de la transformación de una economía planificada a una de mercado una propuesta de esta naturaleza presentaba grandes ventajas y serias limitaciones. Si bien es cierto que desde el punto de vista institucional fortalecía una estructura financiera que se caracterizaba por su centralización y el rol activo del gobierno central en la dirección de las finanzas y, a la vez, se lograba una mayor autonomía, sobre todo de aquellas empresas que mantenían una solvencia financiera después del pago de impuestos. También lo era el hecho de que aquellas industrias que se encontraban fuertemente vinculadas al sistema de planeación y cuyo desempeño estaba influido por factores externos (precios irracionales, por ejemplo) se verían sumamente debilitadas por lo que a las burocracias de esas empresas no se les podía exigir la aplicación de reglas que les llevara a tomar bajo su propia responsabilidad los beneficios y pérdidas en las empresas. Para estas empresas era una necesidad que el Estado interviniera activamente a fin de resolver sus dificultades financieras y les apoyara para enfrentar situaciones de insolvencia y crisis. Habría que precisar que la mayoría de estas empresas, herencia del viejo régimen, continuaba siendo las más y de mayor importancia desde el punto de vista económico, político y estratégico en China. En virtud de las circunstancias anteriores, de la desigualdad manifiesta en el sector industrial y en razón de las reglas informales que subyacen en el quehacer político en China, que se expresa en la búsqueda del consenso en la aplicación de la reforma, era de esperarse que el sistema de pago de impuestos por utilidades en su versión original sufriera una serie de modificaciones, de manera que su aplicación, no rompiera desde el punto de vista político, el equilibrio de fuerzas existente y no desencadenase mayores riesgos ni afectara la estabilidad política y social. Es lo anterior lo que permite entender porque la propuesta original del sistema de pago de impuestos por utilidades no correspondió a la versión final lo que dejaba constancia del difícil compromiso entre los conflictivos intereses burocráticos y explica el porque en un primer momento se exigió a las grandes y medianas empresas un sistema mixto, es decir, que parte de sus obligaciones fueran cubiertas con un pago de impuesto estandarizado del 55% sobre las utilidades además de mantenerse un sistema individualizado de participación de utilidades para la porción restante. En cambio, el tratamiento para las pequeñas empresas, cuya rentabilidad no dependía tanto de factores externos ni eran tampoco sectores estratégicos desde el punto de vista económico y político, tuvieron un tratamiento muy diferente dado que a ellas si se les exigió que sus obligaciones financieras al Estado fuesen en la forma de pago de impuestos progresivos al ingreso generando para esas empresas un sistema de incentivos que les exigía mayor eficiencia y rentabilidad. Aunque se había establecido que en una segunda fase (iniciada en octubre de 1984) todas las obligaciones de las empresas se habrían de convertir al sistema de pago de impuestos por utilidades y de que el sistema fiscal se descentralizaría con la asignación de impuestos para cada nivel de gobierno, el desigual desempeño de las diversas empresas no permitió que la propuesta original se aplicase y se llegó a una solución de compromiso, que si bien garantizaba la estabilidad y el equilibrio social, limitaba el avance de la reforma. La aplicación de una tasa de ajuste sobre utilidades después de impuestos fue adoptada con la finalidad de cancelar esta desigualdad, y como veremos, en la práctica funcionó como un mecanismo de franco retroceso dado que mediante la aplicación de este arreglo no se resolvieron los vicios a que se había incurrido con el anterior sistema de participación, dado que con ella:

- Se protegía a las industrias mas atrasadas y se favorecía a determinados grupos industriales;

- Al buscarse reducir la brecha entre las diversas empresas industriales lo que hacía era limitar su eficiencia y su potencial por lo que favorecía a las empresas más ineficientes y discriminaba las más dinámicas ;

- Al ser establecida una tasa de ajuste mediante un mecanismo similar al de la contratación de utilidades, no se eliminaba la negociación individual ni la discrecionalidad lo que estimulaba la simulación, el intercambio de favores, el influyentismo y la corrupción;

- Se alentaban los viejos arreglos institucionales que se querían evitar por lo que, en la práctica, se oponía a los nuevos arreglos que buscaban estimular al mercado.

Como resultado de estas severas limitaciones institucionales en la aplicación del sistema de impuestos por utilidades se cayó en un debilitamiento en la captación de utilidades del gobierno central comparado con los ingresos habidos por concepto de impuestos durante la aplicación de un sistema participación de utilidades, y aunque resultaba ser una medida efectiva para el logro de una política de consenso y dejaba constancia de ser un intento serio por parte del gobierno central por aplicar medios económicos para guiar a las empresas al logro de una mayor eficiencia; desde el punto de vista institucional quedaba de manifiesto que para que un sistema de impuestos por utilidades funcionara eficientemente se requería de otros arreglos previos que permitieran a esas nuevas medidas funcionar de una manera mas eficiente.