7. 4 La política industrial en el contexto de una economía de mercado socialista

En el documento “Algunos aspectos Concernientes al Establecimiento de un Sistema Económico de Mercado” aprobado por la Tercera Sesión Plenaria del Comité Central del Partido Comunista Chino, celebrada en noviembre de 1993, se dejan ver las principales “reglas del juego” en que se enmarca este inédito sistema y establece las pautas que se consideraban para los diversos actores económicos:

- Se establece que en una economía de mercado socialista el “mercado” era el factor fundamental para la asignación de los recursos.

- Se considera como prioritaria la propiedad pública, sin embargo, se exigen cambios en los mecanismos de administración de las empresas estatales. Se propone el establecimiento de un sistema de empresas moderno que se adecue al contexto de una economía de mercado y defina con claridad los derechos de propiedad y responsabilidad. A fin de evitar presiones diversas se plantea una transformación gradual de las empresas sobre bases experimentales.

- Se establece la necesaria competencia, en términos iguales, entre las diferentes formas de propiedad de las empresas.

- Se propone el establecimiento de un mercado unificado y abierto que vincule: mercados urbanos y rurales, mercados domésticos e internacionales y promueva una distribución óptima de los recursos.

- Se considera la necesaria transformación de las funciones del gobierno en la administración económica y en el establecimiento de un buen sistema de control macroeconómico, que por medios indirectos, apoye y asegure las operaciones para el logro de una economía saludable.

- Se considera el establecimiento de un sistema de distribución que parta del principio de que “a cada cual de acuerdo a su trabajo”. Asimismo se hace un llamado, tanto a las personas como a las localidades a buscar primero su prosperidad mientras se adhieren al logro de una prosperidad común.

- Se hace necesario el establecimiento de un sistema legal para reforzar las propuestas anteriores con la finalidad de que soporten, desde el punto de vista jurídico e institucional, cada uno de los pasos que se vayan dando en la promoción del desarrollo económico.

Este concepto de “economía de mercado socialista” presupone un sistema económico donde coexisten e interactúan, en un mismo momento histórico, dos instituciones fundamentales: El mercado y el Estado. El sector industrial, sea estatal o no, público o privado, dado el nuevo contexto, estaba llamado a experimentar profundas transformaciones a fin de responder con prontitud a las nuevas condiciones. El “mercado” establece las reglas en que se habrán de enmarcar las acciones y decisiones de todas las empresas, independientemente de su tipo de propiedad. El Estado no solo vigila o es garante del buen funcionamiento de las reglas que establece el mercado, sino que, dada su debilidad interviene para guiarlo. Se habían dado ya grandes transformaciones en la economía y pasos importantes para el establecimiento de instituciones propias de una economía de mercado, sin embargo, aún no se había logrado la madurez suficiente de esas instituciones ni se habían establecidos reglas del juego claras que regularan las acciones de los diversos actores, de ahí la necesaria intervención del Estado. En otras palabras: “una economía de mercado socialista con características chinas no presupone el antagonismo entre el Estado y el mercado, al contrario, reconoce que el mercado y el Estado pueden desempeñar un rol complementario en las actividades de coordinación industrial. Si el mercado es deficiente en la resolución de problemas de coordinación entonces se justifica una coordinación ex ante que no es de mercado:

(...) la planeación puede mantener un desarrollo conveniente para la economía racional y disponer un uso racional de los recursos mientras que la regulación del mercado puede jugar el rol de conservar lo mejor y eliminar lo inferior permitiendo un desarrollo económico más vigoroso. Una combinación de planeación y regulación de mercado nos puede aprovechar las ventajas de ambos para promover un desarrollo de la economía nacional sostenida, estable y harmoniosa

En el sentido de lo anteriormente expuesto la presencia del Estado en la economía presupone la continuidad y permanencia de las actividades de coordinación. Los planes quinquenales, por ejemplo, como legados del sistema centralizado, siguieron siendo una guía para las actividades de planeación con relación a las prioridades establecidas por la autoridad central. Su establecimiento reconocía la necesidad del Estado de “guiar” la acción del mercado hacia una dirección determinada. Como ejemplos relevantes de estas acciones pudiesen considerarse las siguientes:

1. En el 8º Plan Quinquenal (1991-1995) el gobierno central se establecieron una serie de prioridades para dar respuesta a las principales carencias y cuellos de botella del sector industrial que amenazaban en tornarse como uno de los principales obstáculos para alcanzar un crecimiento económico mayor y cuyas carencias amenazaban con sobrecalentar la economía.

2. En el mismo sentido, en junio de 1994, antes de que concluyera el 8º Plan Quinquenal, el Consejo Estatal promulgó el llamado: “Esbozo de la Política Industrial Estatal en la década de 1990” en el que, además de especificarse la dirección principal y los aspectos de la reestructuración industrial, se va a establecer una política de organización industrial estatal a fin de lograr una mejor coordinación del Estado en el establecimiento, aprobación, supervisión, evaluación y monitoreo de las políticas industriales.

3. Con la finalidad de guiar la inversión extranjera hacia sectores prioritarios, la Comisión Estatal de Planeación, la Comisión Económica y de Comercio y la MOFTEC, promulgaron en junio de 1995 la primera guía para la dirección de la inversión extranjera. En este documento el gobierno dividía los proyectos posibles de inversión extranjera en cuatro categorías de proyectos: alentados, permitidos, restringidos y prohibidos. Según la ubicación del proyecto en estas categorías se establecía un tratamiento diferencial y discriminatorio con la finalidad de alentar o desalentar su ejecución.

4. En marzo de 1996 en el “esbozo del noveno Plan Quinquenal para la economía nacional y los objetivos de largo plazo para el año 2010”, emitido posterior a la cuarta sesión del 8º Congreso Nacional del Pueblo, se definió la nueva dirección de la intervención del Estado en el siglo XXI. En dicho documento se hizo explícito el rol predominante de la propiedad pública en el establecimiento de una economía socialista de mercado. Se planteó la necesidad de privatizar a las empresas pequeñas propiedad del Estado y aplicar estrategias de empresas modernas en las empresas medianas y grandes. Se estableció el papel de liderazgo del Estado en aquellas industrias que no son competitivas y de un soporte selectivo para aquellas empresas industriales, que siendo competitivas, son consideradas como “industrias pilares” o que eran claves para el crecimiento económico, es el caso, por ejemplo, de las industrias de alta tecnología, electrónica, construcción de maquinaria, automóviles, etc. Asimismo se le atribuyó al Estado la responsabilidad plena en proveer de fondos para aquellas industrias que se relacionan con el bienestar de la población.

5. Se patrocinó una estrategia de desarrollo de coordinación regional mediante esta estrategia se regionalizó a China en siete zonas sobre la base de su localización. Para cada una de esas zonas se identificó su vocación industrial y se establecieron políticas diferenciales para su promoción La finalidad de esta política estaba dirigida a reducir gradualmente las brechas entre las diversas regiones. Para alcanzar ese objetivo el Estado se planteaba una intervención decidida en inversión de proyectos para desarrollar la infraestructura y reubicar industrias procesadoras, intensivas en trabajo, de las regiones de la costa hacia las regiones del centro y oeste. En este sentido se promovieron mecanismos para la transferencia de recursos fiscales, se otorgaron políticas preferenciales para dirigir la IED hacia las regiones más pobres, se promovió asistencia económica y tecnológica, etc.

Los mecanismos de que dispone el Estado para “guiar” al mercado, lejos de ser coercitivos u obligatorios, como se dio durante periodos anteriores, van a consistir en la aplicación de toda una serie de instrumentos y el establecimiento de nuevas estructuras institucionales; mediante su aplicación, la autoridad gubernamental buscaba encauzar la actividad de los diversos actores económicos, tanto locales como del exterior, del sector público y privado, hacia la dirección de los objetivos previstos y darle un soporte institucional a la nueva estrategia de crecimiento. Un mecanismo relevante, en los que la autoridad gubernamental se va a apoyar para dichas actividades de coordinación, será mediante el establecimiento de una política industrial. En este nuevo contexto la política industrial estaba llamada a jugar un rol novedoso hasta ese momento.

Cuadro VII.1

Principales instrumentos de Política Industrial en China

Instrumentos

Acciones

Inversión y Asistencia directa

Inversión directa en proyectos de infraestructura; Asistencia financiera y presupuestaria en proyectos de regiones atrasadas.

Medios administrativos

Intervención administrativa de la autoridad central en sus empresas para: cerrar, establecer joint ventures, fusión de empresas, etc.

Política de precios Control de precios sobre insumos básicos ( por ejemplo, energía y abastecimiento de agua).

Apoyos de tipo

financiero

Financiamiento directo y de largo plazo para empresas claves;

Favorecer la asignación de capital a empresas por la vía del mercado de capitales sobre todo para empresas nuevas o que buscan incrementar su desarrollo tecnológico.

Protección comercial a industrias nacientes

Establecimiento de aranceles y medidas no arancelarias, cuotas de importación, licencias y barreras locales a importaciones.

Restricciones sobre negocios a empresas extranjeras

Prohibición a las empresas extranjeras para distribuir otros productos que no hayan sido producidos en China, así como, la de controlar sus propias redes de distribución

Financiamiento por la vía de Tasas de interés e impuestos favorables - Bajas tasas de interés en bancos estatales y créditos discriminatorios a diferentes industrias;

- Incentivos fiscales a empresas orientadas hacia la industria;

- Reducción en tasas impositiva a empresas de alta tecnología en Zonas Industriales de Desarrollo Tecnológico

- Cero impuestos a empresas de “urgencia necesaria para el Estado” (inversión en capital fijo para el sector agrícola, conservación de agua, transportación, sistema postal, telecomunicaciones, ciertos proyectos médicos y en maquinaria y electrónica, etc.)

Aprobación o restricción a proyectos de inversión

Promulgación del Estado de una Guía para la Inversión Extranjera Directa mediante la cual se establece proyectos que serán alentados, permitidos, restringidos y prohibidos.

Fuente: Elaborado en base a Ding Lu, “China’s Industrial Policy and Long term Structural Planning” en John Wong, Lu Ding, China’s economy into the new century: structural issues and problems, Singapore University Press, Singapore, 2002, p. 90 y Masuyama Seiichi, Industrial Restructuring in East Asia, NRI, Tokyo, 2000, p. 324-5, Ding Lu Zhimin, State Intervention and Business in China, op. cit., p.72-73

De ser solo un instrumento conformado con políticas parciales en manos del Estado para coadyuvar a la re-centralización de la economía, se va a transformar en un conjunto de políticas comprehensivas dirigidas por el Estado para el logro de una mejor inserción de las empresas industriales, de manera particular las estatales, a una economía de mercado. Aunque la importancia de estas medidas se ha ido modificando de acuerdo al fortalecimiento de la estructura de mercado, en el cuadro se visualizan los principales instrumentos utilizados por el Estado para “dirigir” al sector industrial: