4.5.3.1.1 Empresas Públicas

En esta categoría se ubicaban, fundamentalmente, las Empresas Propiedad del Estado (EPE) y las empresas colectivas urbanas y de los Poblados y Villas (ECPV), estas últimas, por su participación en el valor bruto de la producción industrial, fueron las empresas de mayor relevancia desde la reforma. Las empresas estatales se encontraban subordinadas al gobierno central y a los gobiernos de las provincias, ciudades y/o condados, mientras tanto, la mayoría de las empresas de propiedad colectiva (excluyendo las cooperativas) eran controladas por los gobiernos de Poblados y Villas (o aldeas). En términos de propiedad, las Empresas estatales eran legalmente “propiedad de toda la nación”, lo que daba al gobierno central la autoridad de asignar los derechos de control sobre los bienes y los ingresos y se reservaba el último derecho en la reasignación de los bienes y flujos de efectivo cuando los derechos de control habían sido delegados y asignados a los gobiernos locales. En contraste las Empresas colectivas eran propiedad de los residentes de la comunidad local, por lo que los gobiernos de los Poblados y Villas, como representantes de la comunidad, disponían de la autoridad necesaria para: asignar los derechos de control y manejo de los bienes e ingresos provenientes de esas empresas, la dirección y la forma en la operación de sus negocios, en la selección de administradores (o determinar el método para tal selección), en establecer la tasa de distribución de las utilidades después del pago de impuestos entre los propietarios y la empresa, y tenían el derecho a decidir sobre uniones y fusiones de la empresa, detener las operaciones, cerrar la empresa o declarase en bancarrota, etc. Congruentes con los mecanismos de propiedad las empresas estatales gozaban de un apoyo financiero total e irrestricto del gobierno central mediante un mecanismo denominado de “suave restricción presupuestal” dado que ante cualquier dificultad económica por la que pasaba la empresa era de inmediato atendida por el gobierno quien disponía del control de las agencias financieras y a través de las cuales otorgaba créditos preferenciales y proveía de servicios baratos, subsidios, etc. Por su naturaleza, eran estas empresas de gran relevancia, dado que el gobierno central se valía de ellas para la consecución de los objetivos de planificación, en términos de la consecución de los montos de producción y generación de fuentes de empleo. Ello explica, también, las múltiples interferencias del gobierno central y/o provincial en la determinación de sus políticas de producción, manejo y administración; por lo que era frecuente que se interpusieran objetivos no económicos (políticos y sociales) en lugar de la búsqueda de maximización de utilidades; A diferencia de estas empresas propiedad del Estado, las empresas colectivas sufrían lo que se denominaba “fuerte restricción presupuestaria” dado que no recibían ningún apoyo del gobierno central para salir de sus apuros financieros y tenían que enfrentarse a la competencia y a las diversas situaciones de mercado. Lo anterior llevaba a que los líderes locales, no solamente estuvieran obligadas a mejorar la eficiencia de las empresas colectivas bajo su control y a no desviar la atención de los objetivos de rentabilidad, sino a establecer, con mayor autonomía, proyectos propios de crecimiento económico para su región. La innovación en la estructura de propiedad de estas empresas colectivas fue acompañada por el establecimiento de un conjunto de “arreglos institucionales” que tuvieron un efecto significativo en su evolución: su funcionamiento sobre la base de un sistema de “mercado”, la liberalización del mercado de bienes, la remoción de las barreras de entrada de estas empresas al mercado, la liberación de las fuerzas de la competencia, las fuertes restricciones presupuestarias a que estaban sujetas, su “autonomía administrativa”, etc. hizo que estas empresas colectivas jugarán con reglas diferentes a las “empresas estatales”. Es este cambio en las reglas del juego lo que explica el crecimiento tan acelerado de las empresas colectivas durante el periodo inicial de la reforma. En consideración del sistema prevaleciente y de las políticas subyacentes durante este periodo, las transformaciones de las empresas públicas fueron el objetivo prioritario, la privatización y las reformas a los derechos de propiedad en estas empresas, nunca fueron el objetivo principal de los líderes gubernamentales. Antes bien, el gobierno central se resistía, al menos explícitamente, a la implementación de las políticas de privatización, declaraban que los objetivos fundamentales de la reforma estribaban en: salvaguardar la autoridad del gobierno comunista, la estabilidad política y la dominancia de la propiedad pública (propiedad estatal y propiedad colectiva) sobre otros tipos de propiedad. Consideraban que los mercados deberían funcionar sobre la base de una estructura socialista y ratificaban la dirección del Estado en todos aquellos sectores de importancia estratégica. Una continuidad en los arreglos prevalecientes en estas empresas daba una cierta seguridad a la preeminencia del socialismo sobre el mercado.

En consideración de estas transformaciones en las empresas de “propiedad pública”, el gobierno central jugó un rol dual, que solo se pueden comprender en el contexto de la situación política que se vivía entonces en China. Mientras defendía las características principales del sistema socialista (mantener el dominio de la propiedad pública en consideración de su protección y apoyo a las empresas estatales) jugó un rol activo. Sin embargo, al ser forzado a conceder gradualmente permiso para que ciertas entidades “públicas” (colectivas) fueran sometidas a las “reglas del juego” que establecía el mercado, jugó un rol pasivo. La coexistencia de estas formas organizacionales y derechos de propiedad durante el periodo de la reforma permite reducir las fricciones causadas por el reemplazo de un sistema económico por otro. Asimismo permite responder a las presiones políticas de quienes temían una rápida privatización de la economía.

Cuadro IV. 8 Diferencias estructurales en las empresas de propiedad pública

Característica

Empresas Propiedad del Estado (EPE)

Empresas Colectivas Propiedad de Poblados y Villas (ECPV)

Composición Constituyen la columna vertebral de la economía. Incluye la mayoría de las industrias básicas Por lo general son industrias pequeñas, intensivas en trabajo, contratan la fuerza de trabajo mas joven y barata.

Producen y venden su producción de acuerdo a los planes estatales por lo que su autonomía es reducida Disfrutan de autonomía respecto del gobierno central. Están expuestos a la competencia y a la disciplina del mercado

Restricción Presupuestal Disponen de una “Restricción presupuestal suave”, es decir, el Estado les proporciona a estas empresas un acceso mas fácil a los recursos centrales de crédito, apoya con subsidios y establece programas de inversión. Operan bajo una fuerte restricción presupuestal por lo que las empresas están obligados a ser más eficientes. Sus fondos de inversión resultan de las utilidades retenidas.

Políticas de Bienestar Tienen la responsabilidad de otorgar seguridad en el empleo, seguros médico y de vida, y pensión a los trabajadores. Las empresas son responsables de proporcionar habitación, alimentación, cuidados médicos y, en algunos casos, educación elemental. No existe una regulación estatal para otorgar bienestar a los trabajadores. Al no existir ninguna obligación estatal para proporcionar beneficios sociales, cada empresa dispone de sus propias reglas para hacerlo.

Prácticas de empleo Un trabajador no puede ser despedido por razones económicas, en cambio puede serlo solo por razones políticas o por cuestiones de disciplina Los empleados pueden ser despedidos o contratados sobre bases contractuales.

Cultura Cooperativa En virtud de ser la empresa “propiedad del pueblo” y de que no existen derechos de propiedad para los trabajadores y administradores no tienen incentivos para maximizar el valor de la empresa, al mismo tiempo, el Estado falla en monitorear la conducta administrativa de la empresa. En consideración del tamaño, relativamente pequeño de estas empresas y de que la seguridad en el trabajo depende del desempeño de la empresa, existe una cultura de mayor cooperación en el trabajo. La empresa opera como si los derechos de propiedad estuviesen bien definidos.

Elaborado con base en: Qian Yingyi y Barry R. Weingast, “Institution State Activism, and Economic Development: A Comparison of State- Owned and Township Village Enterprises in China”, en Aoki Masahiko et al, The Role of Government in East Asian Economic Development. Comparative Institutional Analysis, Clarendon Paperbacks, Great Britain, 1996, p. 258 y Jefferson Gary, Enterprise Reform in China, A World Bank Research Publication, p.153