4.4.4. En el sector externo

Además de implementar cambios en la economía doméstica, a nivel experimental, el gobierno central introdujo importantes políticas y reformas institucionales con respecto a la inversión extranjera y al comercio exterior. En ambos rubros, más que una ruptura con las viejas instituciones y de la aplicación de políticas “orientadas hacia el mercado” , lo que se observa es el rompimiento en la concepción ideológica de “puertas cerradas”, que hasta entonces habían caracterizado al desenvolvimiento económico en China, y la aplicación de una política coherente con el planteamiento gradual y experimental que se había institucionalizado durante este periodo, donde el criterio de verdad se guiaba mas por los resultados que por la teoría. La evidencia empírica mostraba que la aplicación de una política de “puertas cerradas”, privilegiada hasta entonces, no solo no había permitido alcanzar la modernización en China, sino de que su crecimiento se había rezagado con respecto a otros países con quienes mantenía una cierta afinidad cultural y geográfica, por lo tanto, debería abrirse a la economía mundial para lograr un crecimiento y alcanzar a sus vecinos del Este de Asia.

4.4.4.1 La emergencia de Zonas Económicas Especiales (ZEE)

En esa perspectiva de integración de China a la economía mundial se diseñaron lo que se conoció como las Zonas Económicas Especiales (ZEE) con una triple finalidad: atraer flujos de capitales del exterior, promover el acceso a la tecnología moderna de occidente y alentar las exportaciones. Para el cumplimiento de los objetivos establecidos mediante estas políticas, siempre bajo una modalidad de tipo experimental, fueron elegidas, en un primer momento, 4 zonas (ubicadas en la costa China del pacífico) para someterlas a un tratamiento preferencial y aplicar en ellas “reglas del juego” diferentes a las establecidas en el resto del país. Las ZEE buscaban aprovechar la afinidad geográfica, cultural y la fuerte vinculación social con países que recientemente habían logrado saltos extraordinarios en sus economías (preferentemente Hong Kong y Taiwán), que durante este periodo se presentaban como importantes fuentes impulsoras de capitales. Para tal efecto en julio de 1979, se promulgó una nueva ley que autorizaba posibles co-inversiones entre capital chino y extranjero (Joint Ventures) ; y a la par de esta medida, se aprobó el establecimiento de Zonas Económicas Especiales en las Provincias de Guandong (Shenzhen, Zhuhai y Shantou) y Fujian (Xiamen), con la finalidad de hacerlas más atractivas a la inversión de capitales provenientes del exterior. Se pretendía que dichas zonas funcionaran como una especie de laboratorio donde, además de aplicarse políticas de inversión serían centros que proveerían de información empírica del exterior a fin de establecer los ajustes en las instituciones con respecto a la realidad del mundo exterior. Dichas ZEE se caracterizaban por la aplicación de las medidas que se esbozan en el siguiente cuadro.

Cuadro IV. 4 Esbozo de las principales políticas de apoyo a las ZEE

1. La autonomía administrativa.

2. La autorización de inversión en proyectos arriba de 30 millones de dólares

3. La libre selección del personal administrativo y laboral sobre la base de una evaluación individual.

4. Aplicación de un sistema salarial diferencial sobre la base de las habilidades del personal

5. Que los precios en las zonas especializadas fueran guiados, en principio, por los mecanismos del mercado.

6. La aplicación de un sistema fiscal preferencial.

7. La libre importación de bienes de capital y de consumo en las zonas especiales.

8. Se atribuyeron poderes limitados a los gobiernos locales a fin de aprobar proyectos de inversión extranjera y de establecer políticas para atraer mayores inversiones a sus provincias.

9. La participación del mercado doméstico de la producción de acuerdo con la demanda doméstica e internacional de los productos.

Elaborado con base en: Watanabe Toshio, Asia: Its Growth and Agony, An East- West Center Book., Institute for Economic Development and Policy, p.140

A pesar de las fuertes objeciones ideológicas y resistencias burocráticas a la aplicación de estas medidas, sobre todo, de los burócratas del interior de las provincias y de aquellos quienes se habían favorecido con la política de “puertas cerradas” , la aplicación de estas “nuevas medidas experimentales” fue todo un éxito permitiendo un crecimiento económico significativo, en un tiempo relativamente corto, a pesar de las dificultades administrativas iniciales . Shenzhen, por ejemplo, que es de las cuatro Zonas Económicas Especiales, la mas grande, tuvo un crecimiento en su PIB de 270 millones de yuan en 1980 a 3.3 Mil millones de Yuan en 1985, mientras tanto, sus exportaciones se incrementaron de 11 millones de dólares a 563 millones en ese mismo periodo. Ahora bien con respecto al rápido incremento de la Inversión Extranjera Directa (IED) se puede considerar la Provincia de Guangdong donde la participación de la Inversión Extranjera Directa con relación al Producto Interno Bruto (IED/PIB) pasó de 0.7% para 1979 a un 22% para el año de 1983 y al 33% para el año de 1984. Estas experiencias exitosas desde el punto de vista económico tuvieron también fuertes repercusiones desde el punto de vista político y social. El hecho de que, por su situación particular, hayan sido receptoras de políticas preferenciales , permitió que las ZEE lograran una mayor autonomía administrativa y financiera y rompieran, con mayor rapidez, con la dependencia establecida por el sistema de planeación central. El efecto de estas políticas preferenciales tuvo un “efecto demostración”, dado que motivó a las burocracias gubernamentales de otras provincias y regiones para que se aplicaran en ellas políticas similares.

Desde el punto de vista institucional, se desprenden las siguientes lecciones de las Zonas Económica Especiales durante esta primera fase:

• Una de las características más relevantes de esta primera etapa de la “reforma” estriba en la idea dominante de que la funcionalidad del sistema de planeación central no se ha agotado y de que puede ser mejorado. Por lo tanto las ZEE son solo vistas solo como zonas de excepción sin la intención de convertirlas en los ejes para una industrialización integral.

• El establecimiento de “reglas del juego” ad hoc a las circunstancias particulares que la región presenta, permite un mejor aprovechamiento de las ventajas comparativas que se disponen en la ZEE.

Las experiencias de las ZEE son el resultado del “pragmatismo” del gobierno central que, sin pretender eliminar el sistema de planeación central, pretende aprovechar las ventajas de localización y los vínculos culturales y económicos de esas Zonas. Para estimular la inversión y favorecen el crecimiento económico se aplicaron estrategias de “mercado” por lo que se privilegiaron los resultados con respecto de la teoría y a las consideraciones ideológicas:

• En virtud de que la lógica del mercado se contraponía a un sistema de planeación rígido, burocráticamente centralizado, la flexibilización del sistema de planeación, sobre la base del establecimiento de “reglas del juego” de mercado, permitió que esas Zonas avanzaran con mayor rapidez respecto de aquellas donde aún prevalecían los viejos esquemas de planeación central.

• Conforme se extendía y profundizaba en el establecimiento de “arreglos institucionales” propios del mercado se iba teniendo un fuerte efecto difusión que, necesariamente, se revertió en contra del viejo sistema de planeación central y forzó al establecimiento de nuevas instituciones de mercado. En un proceso gradual, lentamente se fue rompiendo la camisa de fuerza que el viejo sistema mantenía.