6.4. Repercusiones del 14º Congreso del Partido Comunista en el sector industrial

Como se había señalado antes emerge en el 14º Congreso una propuesta de cambio institucional radical y definitivo. Las viejas propuestas mostraban su incapacidad para detener las inercias de la reforma y de responder a las nuevas circunstancias económicas y políticas en que se circunscribía China a principios de la década de 1990. Se había probado en la práctica la importancia del papel jugado por el Estado en alentar las transformaciones institucionales de mercado cuando éstas aún no habían madurado lo suficiente, y con ello alcanzar niveles de crecimiento económico y desarrollo industrial inusitados, sin embargo, se había mostrado también, el impacto negativo cuando sus acciones buscaban sofocar y suplantar la acción del mercado cuando había logrado un cierto grado de madurez. La reconsideración de las viejas propuestas solo sirvió para mostrar, en la práctica, de que no había una “marcha hacia atrás” para China. El 14º Congreso marcó la ruptura con el viejo régimen y estableció las bases de un crecimiento económico soportado en instituciones adhoc a las particularidades de la experiencia china. Sus principales efectos para cada uno de los sectores industriales se muestran a continuación:

6.4.1. En el sector de la industria estatal

Contrario a una política conservadora en la que el Estado, además de proteger a las EPEs de la competencia, le concedía privilegios y asumía la responsabilidad de sus pérdidas, lo que a la postre le redituaba una onerosa carga financiera; En el nuevo contexto, donde se la da una preeminencia a una economía de mercado, la autoridad gubernamental aplicó una nueva política que pretendía hacer de las empresas estatales unidades que operaran como entidades económicas más independientes, bajo el supuesto de que, al asumir una mayor responsabilidad en sus operaciones, podrían competir con las empresas no estatales. Con ese propósito se buscaba incidir en una separación real de los derechos de propiedad y los derechos de control de las empresas, por lo que se van a privilegiar dos mecanismos institucionales: Por un lado, en ampliar las regulaciones que le permitan una mayor autonomía a los administradores en la dirección de las EPEs y evitar la interferencia del poder gubernamental en sus decisiones internas, y por otro, promover cambios en la estructura de gobernación.

Con respecto al primero de estos puntos, garantizar una mayor autonomía de las empresas, en julio de 1992 el Consejo Estatal publicó las Regulaciones para transformar los mecanismos de operación de las empresas de propiedad estatal en el que se establecían 14 derechos para las empresas de propiedad estatal. Dichos derechos consistían en: administrar la producción y capacidad para tomar de decisiones; decidir sobre los precios de sus productos en el mercado, vender sus productos, comprar bienes y materiales, exportar e importar, tomar decisiones para inversión, determinar la aplicación de los fondos de reservas; disponer de los bienes de la empresa, operar joint ventures o establecer uniones, despedir y contratar trabajadores, elegir al personal administrativo, determinar la distribución de bonos y salarios, decidir la organización interna de la empresa y rechazar gastos no autorizados.

Con respecto al segundo de los puntos, cambios en la estructura de gobernación de las empresas, la autoridad central va a impulsar el establecimiento de joint ventures con inversionistas de capital extranjero. En esta lógica en noviembre de 1993 se implementa una estrategia de corporativización y se impulsa la transformación de las empresas estatales en empresas de “participación de acciones” (Shareholders). A esta política se le denominó sistema de modernización de las empresas estatales, con la que se buscaba una separación efectiva de las funciones de propiedad de las empresas con respecto a su administración en una estructura organizativa de mayor autonomía y responsabilidad. Es esta estructura corporativa, similar a la que se seguía en las prácticas internacionales, se permite clarificar los derechos de las empresas en tomar decisiones concernientes a los bienes que les son confiados por propietarios e inversionistas. Esta propuesta se concretó a principios del año de 1994 en que el Consejo Estatal lanzó un experimento en 100 empresas estatales en las que se estableció este “sistema de empresas modernas”, luego fue seguido por los gobiernos locales quienes involucraron a casi 2,500 empresas. Las empresas estatales que habían gozado de la protección del Estado, dadas las nuevas condiciones, se ven forzadas a adaptarse a las condiciones que exige el mercado, y por lo tanto, en aplicar medidas para ser más competitivas.

Si bien ambos planteamientos tenían como claro objetivo mejorar la eficiencia de las empresas estatales, hasta antes de 1993, no se había logrado ese objetivo. Persistió el control de precios, no se eliminó del todo el sistema de producción de cuotas para ventas al Estado, las empresas continuaron siendo abastecidas con materia prima barata, persistieron los altos crédito para inversión, el presupuesto continuó proveyendo las pérdidas de las empresas, etc. En otras palabras, las empresas continuaron con una “suave restricción presupuestaria”. Por el lado en las empresas de “participación de acciones”, si bien fue un avance significativo en la diversificación de la propiedad y se expandieron en número, carecían de una estructura legal coherente que las rigiera, y dado que el Estado había asumido una posición cautelosa en expandirlas, las reformas no lograron impactar los niveles de productividad de las empresas propiedad del Estado.

Tabla VI. 3 Desempeño de las empresas industriales estatales en China

Fuente: a State Statistical Bureau, Statistical Yearbook of China, 1997 y b World Bank “Reform and the Role of the Plan in the 1990s”, World Bank Country Study, Washington, D.C. 1995