1.4.1.1.5. La propuesta de la NEI y sus implicaciones en política industrial

La política industrial ha sido relevante en el crecimiento económico en algunos países (en particular en el este de Asia), asimismo, se reconoce ampliamente como esas políticas han sido enriquecidas con la aplicación de medidas de corte “neoliberal”. La experiencia histórica en esos países demuestra que ni la intervención del Estado por sí sola ni la aplicación de un modelo “neoliberal” ha ultranza, son suficientes para explicar los alcances logrados. Uno de los principios básicos de la NEI estriba en reconocer la importancia de la estructura institucional (del Estado y del mercado) en la asignación de los recursos disponibles. Desde esta óptica, así como no es factible negar en el mundo real la presencia de aquellos factores, que no son del mercado (es el caso de la estructura institucional del Estado), tampoco lo es, el negar las leyes que gobiernan las fuerzas de la economía (oferta y demanda). La “estructura institucional del Estado” y del “mercado” son factores presentes en cualquier sociedad, por lo tanto ni en el mercado ni en el Estado, por sí solas, radican las diferencias que se presentan entre las economías, antes bien habría que explicarlas sobre la base del contexto histórico, político, social y cultural en el que cada país se desenvuelve, y en esa tesitura, considerar al desarrollo y funcionamiento de la “estructural institucional”, como la causa fundamental que explica las diferencias en los niveles de crecimiento económico e industrial.

Por el hecho de presentarse diferencias en los arreglos institucionales para cada país, se generan mecanismos y acciones distintivas en la resolución de las “fallas” que presenta el mercado. Así por ejemplo, en los países capitalistas de mayor desarrollo los principales problemas de coordinación son resueltos por la estructura del mercado y las instituciones que resultan de ella. El Estado, en este caso, no juega un papel relevante en el establecimiento de una política industrial genérica ni particular, hacerlo sería inocuo. Lo contrario sucede en aquellas economías capitalistas con bajos niveles de desarrollo, donde la incapacidad del mercado y la debilidad de las instituciones del sector privado, induce a una participación más activa del gobierno, sea en el establecimiento de políticas industriales propias o en la promoción de arreglos institucionales del sector privado que induzcan al grueso de la economía a desarrollar determinados sectores industriales. En estas economías se alienta la formación de instituciones con un diseño deliberado para introducir una estructura particular según se estime apropiado. Del anterior análisis se concluye que cuando el desarrollo de los arreglos institucionales de mercado no resulta ser el adecuado para enfrentar los problemas de coordinación, la NEI sugiere mecanismos de intervención estatal para enfrentar esa problemática. El propósito de esas medidas consiste, por un lado, en reducir los costos de transacción que se derivan de la acción limitada del sector privado y, por otro lado, en reducir la incertidumbre en la economía de esos países a través de una intervención activa. Estas acciones van desde el establecimiento de cuestiones particulares, instituir y administrar un sistema de derechos de propiedad bien definidos, hasta suplantar ciertas transacciones privadas y la promoción de cambios en las instituciones y en los valores de la sociedad. En caso de que las instituciones del sector privado dispongan de la capacidad suficiente para el establecimiento de los mecanismos de coordinación inherentes al mercado, entonces el Estado estaría llamado a jugar un rol de “garante” de los derechos de propiedad, de las condiciones sociales y de la estabilidad macroeconómica para que esos procesos operen libremente y sin restricciones, desde esta perspectiva, una “política industrial” (en sentido estricto), resulta innecesaria y redundante. De lo anterior no debe presuponerse que el mercado sea el único medio de coordinación posible, sino que, en el contexto de la estructura institucional vigente y entre las muchas alternativas institucionales posibles, será donde se presentes los costos de transacción más bajos. Por otro lado, el funcionamiento eficiente del mercado depende de muchos otros arreglos institucionales usualmente reconocidos: “... el mecanismo de libre mercado es sostenible solamente como una parte de un quehacer intrincado de varias instituciones”

Desde esta óptica la propuesta institucional para el diseño y aplicación de una política industrial no presenta un antagonismo insalvable entre el Estado y el mercado; ambos pueden desempeñar un rol complementario en las actividades de coordinación. No es necesario que el mercado sea el único mecanismo de coordinación (como lo plantea la visión ortodoxa- neoliberal), el Estado –junto con el mercado y otras instituciones económicas, pueden ser importantes medios de coordinación. Si el mercado es deficiente en la resolución de problemas de coordinación entonces se justifica una coordinación ex ante que no es de mercado en este caso el papel del Estado consistirá en promover la configuración institucional de la sociedad, proveyendo la estructura legal para la organización de los agentes privados. La política industrial como una medida ex ante, dirigida por el Estado, pretende resolver los problemas de coordinación que no han podido ser resueltos por el mercado y, con ello, evitar los efectos nocivos que resultan de esa irregularidad: la inversión excesiva para ciertos sectores, la guerra de precios, la competencia salvaje, los paros y el desorden industrial, son solo algunos ejemplos que hacen patente la necesidad en la aplicación de una política industrial con la finalidad de neutralizar los efectos perniciosos, que de esas acciones, se originan.

A diferencia de la doctrinas clásica y neoclásica que consideran neutral los efectos de las instituciones sobre la economía, y que por lo tanto, no considera relevante tomarlos en consideración para su análisis, para la NEI el nivel de desarrollo institucional será determinante en la configuración de una estructura industrial, así como, en el establecimiento de una dirección y la velocidad a los cambios que se presentan en economía. Por lo tanto, los alcances y los límites de una reforma industrial tendrán como parámetro el desarrollo institucional alcanzado y las acciones emprendidas con la finalidad de fortalecerla:

Los economistas institucionales establecen una relación entre el desarrollo de las instituciones y el desempeño económico de una economía (...) consideran que la evolución de las instituciones políticas y económicas crean un medio ambiente económico que incrementa la productividad

El tipo de análisis sugerido por la NEI, que explica los niveles de crecimiento alcanzados por las economías en razón de la evolución, cambio y eficiencia de las instituciones, no reduce su explicación al análisis del desarrollo seguido por los países capitalistas, su planteamiento puede extenderse a las llamadas economías en transición donde las instituciones del sector privado son aún incipientes e incapaces de emprender una tarea de coordinación. En estas economías el análisis deberá enfocarse hacia las acciones que emprende el Estado con la finalidad de alentar políticas particulares y promover una estructura institucional que induzca a la economía hacia un tránsito eficiente sobre la base de objetivos concretos. El avance o el retroceso seguido por esos países estará en función de la capacidad que tengan los gobiernos de promover y desarrollar los arreglos institucionales que provean de incentivos necesarios para que funcione la economía y moldee la dirección de los cambios económicos.

En consideración de lo anteriormente descrito la Nueva Economía Institucional se deja ver como el soporte teórico que permite evaluar en toda su dimensión el desarrollo industrial seguido por China. Desde esta perspectiva las instituciones juegan un papel fundamental para explicar los avances tenidos en la industrialización. Las razones del porqué de esta elección se explican en los puntos siguientes:

 La política industrial en china en el contexto de las reformas iniciadas a partir de 1979 es el resultado de una intervención activa del Estado en el establecimiento de políticas de inversión y aplicación de incentivos (entre otros, del denominado Sistema de Responsabilidad Industrial) con el objetivo de que los sectores industriales prioritarios lograrán los objetivos de crecimiento y productividad deseados, así como, la introducción de toda una serie de transformaciones institucionales (cambios políticos en el gobierno central, modificación de los vínculos entre el gobierno central y los gobiernos locales, introducción de cambios graduales en el sistema de precios, impulso a la competencia entre empresas, aplicación de políticas de descentralización administrativa y financiera hacia las Villas y provincias, etc.) con la finalidad de lograr los cambios previstos en la economía a través de favorecer a ciertos sectores y regiones.

 La estrategia de desarrollo económico seguido por China, cuya característica fundamental ha consistido en la transformación de una economía centralmente planificada a otra orientada hacia el mercado, ha evidenciado la carencia de instituciones propias de una economía de mercado, por lo que el “Estado” se ha visto en la necesidad de sustituir a las empresas privadas en el proceso de toma de decisiones, en adoptar una reforma económica y en seleccionar políticas que impulsen el proceso de industrialización, asimismo, se han propiciado acciones para alentar la creación de arreglos institucionales que favorezcan el establecimiento de los mecanismos de mercado .

 Para el logro de ese propósito el gobierno, por un lado, se ha resistido a cambios profundos en la organización de algunos sectores industriales, mientras tanto, se han propiciado cambios graduales en otros.

 La coexistencia de un sistema “dual” de coordinación industrial, en el que son cada vez más preeminentes las transacciones de mercado, es una de las características más relevantes de la economía china de hoy en día y que ha venido desarrollándose desde 1979.

 La persistencia de un sistema dual de coordinación industrial presupone un modelo teórico que no sea insalvable el antagonismo entre el Estado y el mercado. En virtud de su origen, y de sus características socialistas, el gobierno chino juega un rol central para la aplicación de medidas e instrumentos de política, así como, el establecimiento de “arreglos institucionales” dirigidos a impulsar el desarrollo industrial.

 En consideración de la aplicación gradual de la reforma económica el Estado chino se dio la oportunidad de aplicar incentivos y promover cambios institucionales de manera continua e incremental. Sobre la base de una aplicación pragmática la implementación de las diversas medidas se fueron profundizando en cada una de las diversas etapas. Sobre la base de un análisis ex post es posible concluir que las grandes transformaciones habidas en el sistema económico y el éxito en esta estrategia se ha debido, fundamentalmente, a la promoción y al desarrollo de arreglos institucionales que han alentado los mecanismos de mercado, y a la vez, se han conservado los mecanismos propios de control estatal.