5.4.6. El papel de los contratos

Por primera vez en la reforma se consideraba el establecimiento de contratos formales en un sistema de participación de utilidades en el sector industrial como un mecanismo institucional que buscaba favorecer una separación efectiva entre los derechos de propiedad y los derechos de control y administración en las empresas. Sin embargo, habría que tomar en consideración que esta propuesta no fue unívoca durante este periodo. Reformistas radicales y moderados consideraban la importancia del papel de los contratos, sin embargo, las apreciaciones con respecto al rol que este arreglo pudiese tener se diferenciaba profundamente entre ellos:

- Los reformistas del ala radical consideraban que el papel de los contratos debería jugar un rol transitorio en la reforma de los derechos reales de propiedad y eventualmente promover un cambio de propiedad a mediano y largo plazo .

- Mientras tanto los reformistas del ala moderada abogaban por la contratación como un mecanismo para separar propiedad y administración, es decir, conceder a las empresas, a través de sus burocracias directivas, autoridad y responsabilidad, preservándose sin cambios, los derechos de propiedad del Estado sobre las empresas.

La primera versión mas acorde con los cambios radicales en la transición hacia el mercado, por su propia naturaleza era proclive a promover cambios, no solo en la estructura de la propiedad, sino en la estructura política y en el sistema de participación democrática, por lo que fue severamente cuestionada por la burocracia gubernamental. La última más acorde con la visión gradualista no buscaba romper de tajo con las viejas instituciones sino que se basaba en ellas para levantar una nueva estructura de interacciones sociales y económicas sin modificar radicalmente la estructura de propiedad vigente. Esta última fue la visión adoptada por el liderazgo gubernamental mismo que habrá de continuarse hasta la década de 1990 y marcará la pauta que definirá los límites y los avances de la industria estatal. Independientemente del propósito que se perseguía con el establecimiento de un contrato, por el hecho de ser adoptado por la vía de la negociación entre las partes y que haya fijado por escrito las reglas del juego entre las empresas y al gobierno fue un mecanismo que sirvió para delimitar la responsabilidad y los derechos entre las diversas instancias y crear un marco que permitía disminuir el riesgo y la incertidumbre con respecto a los montos exigidos por el gobierno y las participaciones destinadas para las empresas. En lo general, esta institución proporcionó mayor seguridad y confianza a la participación de los diversos actores en las actividades industriales.

Como se puede apreciar del cuadro V.4. el sistema de contratación es pueden desprender dos conclusiones relevantes:

a. Le permite a la empresa una expansión de su autonomía dado que se delegan mayores derechos de control a las burocracias directivas y se promueve una mayor captación de utilidades al flexibilizarse los mecanismos que se pueden adoptar para la participación de los ingresos con respecto a la autoridad central.

b. El hecho de que se contraigan contratos formales entre las empresas y el gobierno, además de clarificar las relaciones, responsabilidades y derechos entre las diversas burocracias, reconoce las limitaciones de las instituciones de mercado y se acepta que no es posible dar un tratamiento igual y estandarizado a las diversas empresas por lo que se adopta un proceso de negociación donde se analiza el objetivo del contrato y la responsabilidad dada las condiciones subjetivas y objetivas tenidas por cada una de ellas.

Cuadro V.4

Análisis comparativo del Sistema de Responsabilidad Económica

Antes de 1986

(Sistema de participación de utilidades)

Después de 1986

(Sistema de contratación de utilidades)

El Comité del Partido continuaba teniendo una fuerte responsabilidad al interior de la empresa por lo que la autonomía de la empresa era aún limitada

El director era requerido para asumir una responsabilidad plena en la toma de decisiones por lo que se acrecienta la autonomía

No se presentan fuertes restricciones financieras. Por lo que se hace poco énfasis en la obligación de cubrir los objetivos respecto de los montos de utilidades exigidas y no se aplican sanciones por fallas en la entrega de las cuotas

Las empresas se obligan a entregar montos fijos contratados de utilidades independientemente del desempeño tenido. La firma podrá retener utilidades solamente si cubre la cuota establecida de otra manera tiene la obligación de completarla sobre la base de sus propios fondos de reserva o depósitos de ahorro.

Los montos de las cuotas exigidas se revisan anualmente. La nueva propuesta se establecía siempre con relación al año anterior.

El contrato se establece para un periodo de entre tres a cinco años, sin embargo, los objetivos podrán revisarse en el transcurso de ese periodo.

No existían contratos formales que establecieran los arreglos entre incentivos y utilidades.

Los contratos son documentos legales que comprometen tanto a las empresas como a las autoridades. A las empresas en cuanto a la exigencia de los montos que deberían ser entregados a la autoridad gubernamental. Al gobierno en cuanto que las exigencias se limitan solo a las establecidas en el contrato por lo que no se permite agregar exigencias no negociadas previamente.

Se presenta solo en su forma simple, es decir, participación de utilidades después de cumplimiento de una cuota base fija.

Este sistema presenta diversas modalidades:

- Remisión de una cuota fija.

- Una cierta proporción es retenida solo después de cubierta la cuota fija.

- Al igual que la anterior una cierta proporción es tenida después de cubierta una cuota, sin embargo, es sujeta a un incremento anual.

Se garantiza el pago de un mínimo de impuestos y remisión fijo de utilidades

Fuente: Elaboración propia con base en: Hay Donald et al., op. cit.; Yingyi Qian y Barry R. Weingast, op. cit.; Handerson Jeffrey, op. cit., ; Nathan J. Andew et al., op. cit.

En virtud de las bondades de este sistema, sobre todo al responder a los intereses de la burocracia administrativa, a diferencia del sistema de impuestos por utilidades que presentó muy fuertes resistencias para su aplicación, este sistema fue aprobado e implementado con relativa rapidez contribuyendo eficazmente al incremento de los ingresos impositivos y restaurando la motivación financiera en el ámbito de la empresa. A partir de 1986 el monto total de utilidades como el de las utilidades después del pago de impuestos inicia una tendencia creciente, expresión de los resultados de la aplicación de estas medidas, como se puede apreciar en la siguiente gráfica.

Gráfica V. 2

Fuente: Fuente: State Statistical Bureau, China Statistical Yearbook,

Beijing, Varios años

A pesar de esta mejoría y dado que no hubo cambios en los derechos de propiedad se continuaron reproduciendo las limitaciones propias de un sistema de participación de utilidades a pesar de las ventajas que presenta el establecimiento de “contratos” al interior de las empresas propiedad del Estado, por lo que lejos de ser satisfactorio, este esquema vino a reproducir los fundamentos mismos del sistema tradicional. Entre otros, se pueden destacar las siguientes limitaciones:

- El sistema de contratación de utilidades se enfocaba, principalmente, al cumplimiento de los compromisos contraídos por la empresa, sin embargo, el mecanismo de doble vía, el medio ambiente pobre de mercado y la importancia estratégica de las empresas estatales impedía que los administradores asumieran una responsabilidad total por lo que la autoridad central, a pesar de sus pronunciamientos en contra, al responsabilizarse de las pérdidas habidas en las empresas continuó jugando un rol activo por lo que, en la práctica, no se logró una separación efectiva entre la administración gubernamental y la administración de las empresas.

- Si por un lado se establecía un sistema de incentivos que alentaba a los administradores y trabajadores a ser mas eficientes y productivos, por el otro, se reforzaba un sistema de subsidios y se brindaba apoyo a las empresas que operaban con pérdidas, lo que las indujo a continuar siendo ineficientes, a no innovar, ni buscar ser más rentables .

- Por consideraciones sociales e ideológicas el gobierno establecía límites a las compensaciones de los directivos y trabajadores de las empresas por lo que sus ingresos no correspondían, necesariamente, al desempeño tenido por las empresas .

- Al ser el término promedio de los contratos de 3 años no se aseguraba la recuperación de la inversión para ese periodo por lo que resultaba comprensible que los administradores buscaran maximizar las utilidades a corto plazo a expensas de los intereses de la empresa a largo plazo, y tendieran a utilizar los fondos de ahorro mas para la ampliación de bonos o bienestar social para los trabajadores que por invertir en el mejoramiento de los procesos de producción y tecnología .

- En consideración de que las cuotas exigidas a las empresas al Estado no eran uniformes para todas y de que éstas eran producto de un proceso de negociación entre las empresas y las autoridades gubernamentales se continuaban reproduciendo elementos de arbitrariedad e incertidumbre con respecto a las expectativas de la empresa.