6.5.- Algunos problemas de la LOTAU y sus propuestas de mejora.

La Ley castellano-manchega como seguidora directa de la valenciana presenta problemas parecidos por cuanto, como es obvio, el texto regulador es similar. Sin embargo, es la LRAU quien cosecha mayores críticas por los mismos aspectos, quizá por la mayor importancia como referente de la Ley valenciana, por ser el sector urbanizador de mayor volumen en la Comunidad Valenciana, y también por su trayectoria más dilatada, lo que ha permitido que los problemas afloren con mayor nitidez e incluso se hayan reiterado.

La LOTAU parte de una posición encomiable cuando en el parágrafo VI de la exposición de motivos aboga por una selección objetiva del urbanizador: “la selección del Agente, que ya no es necesariamente el propietario, debe sujetarse a un procedimiento en el que se garantice la mejor realización del interés público perseguido; y ello mediante el examen, en competencia, de las cualidades tanto del propio urbanizador, como de la propuesta de actuación que presenta. Por ello, la Ley establece una especial atención al régimen de selección de estos agentes, así como de la ejecución de los correspondientes programas y de las relaciones de estos con los particulares”.

Sin embargo, para la consecución de estos objetivos siguen existiendo una serie de impedimentos. Vamos a incidir sobre los que nos resultan más llamativos:

A).- Excesiva variedad de los criterios utilizables por la Administración.

La excesiva variedad de los criterios utilizables por la Administración comporta una gran indeterminación a la hora de seleccionar la proposición más adecuada.. Esta vaguedad legal tendrá que corregirse por la Administración al abrir el periodo de información pública o en otro momento procesal. La Administración puede disponer de un margen para la discrecionalidad demasiado excesivo ante potenciales interesados en confeccionar un PAU, si no se le proporciona información más ajustada al área de actuación que la derivada del artículo 122. Por citar un ejemplo, no siempre será fácil hacer compatible un criterio como el de más adecuadas calidades de obra, con el de menor precio para obras sin mengua de calidad.

La reforma legal de 2003 apenas ha introducido cambios en los criterios, pues se ha limitado a una ampliación en los criterios: “las realizables con los criterios de eficiencia ecológica que reglamentariamente se determinen”. Esto supone que puede mantenerse un nivel elevado de incertidumbre en potenciales candidatos, si no se proporciona en el momento adecuado una información administrativa capaz de restringirlos al máximo. Ninguna actuación es igual a otra (una urbanización junto a un polígono industrial, no tiene por qué basarse en los mismos criterios de una urbanización junto a una muralla medieval, por citar dos supuestos con suficiente margen de contradicción) y por tanto los criterios en cada caso no deberían dejarse a la referencia de un texto legal demasiado impreciso respecto a la actuación concreta.

B).- Plazos demasiado cortos.

Como en el caso de la Comunidad Valenciana, parece existir una ventaja competitiva para el primero que presente su propuesta de Programa, ya que el resto dispondrá de veinte días, o de un máximo de cuarenta si alguien acreditase la presentación de una alternativa de Programa drásticamente diferente a la ya propuesta y, además, garantizase la presentación. Este plazo parece insuficiente en pura lógica, máxime si se compara con el tiempo atribuido a la Administración para que seleccione al agente, que también será de cuarenta días de modo ordinario.

Permitir una mayor amplitud en los plazos, y para ello no hace falta caer en el polo opuesto que propiciara tramitaciones interminables, sería una medida para facilitar el acceso a mayor número de empresas, puesto que las que cuentan con menos recursos podrían utilizarlos en mayor medida. Al tiempo, se evitarían actuaciones fuera de procedimiento, pues parece lógico que quien esté interesado y conozca la celeridad de los plazos vaya configurando su programación con suficiente tiempo como para que si alguien hace la propuesta inicial de programa pueda ofrecer una alternativa rápida.

C).- Concentración empresarial.

Quizá no sea de unas dimensiones tan apabullantes como en la Comunidad Valenciana, pero la tendencia observada incita a pensar en una concentración de empresas en la ejecución urbanizadora. Por su tamaño no tienen un dominio regional, pero sí puede observarse que son muy pocas las que actúan en las grandes ciudades, o lo que es igual, que empieza a vislumbrarse un peligro de mercados oligopolísticos en el suelo que se está urbanizando. Sin tener todavía un carácter alarmante, sí puede considerarse que son indicios surgidos en sólo un lustro de vigencia, lo cual debe incitar a la reflexión.

D).- Los planeamientos anticuados.

La LOTAU convive con bastantes núcleos urbanos (entre ellos un número apreciable de los mayores) que no han variado todavía el Planeamiento General desde que fue elaborado por los primeros ayuntamientos democráticos con referentes como la Ley del Suelo de 1976, o con posterioridad por la de 1992. Esto implica que muchas ciudades siguen aferradas a una visión quizá alejada de los modernos conceptos de ordenación territorial, de equilibrio ecológico o de respeto a los valores históricos y naturales del suelo. Incluso las perspectivas de desarrollo urbano de hace una década o dos pueden no tener nada que ver con núcleos basados cada vez menos en desarrollos agrarios, y fundados cada vez más en ciertos tipos de industria o de servicios, cuya implantación se está haciendo a espaldas de un estudio global sobre las necesidades de cada ciudad.

Se están instalando centros comerciales, industrias de todo tipo, edificios para servicios públicos y zonas residenciales, en virtud de una expansión que acomete planificaciones carentes de una visión de conjunto que permita un desarrollo coherente y estructurado para la ciudad. Ni siquiera una LOTAU óptima puede evitar que el proceso urbanizador se lleve a cabo ignorando si es por el sitio más idóneo o si habría posibilidades más ventajosas. Cada vez se tiene más la sensación de que el crecimiento urbano obedece más a intereses particulares o a la disposición casual de suelo público por la Administración que a la respuesta a necesidades racionales.

E).- El proceso urbanizador no prevé el mantenimiento y mejora de la ciudad consolidada.

Parece como si lo prioritario fuese la extensión de la ciudad transformando el suelo urbanizable en urbano, pero no se prevé qué hacer con las zonas que han quedado degradadas u obsoletas. Igual sucede con las que se transforman por constructores variando la edificabilidad anterior en solares grandes o manzanas, sin que la Administración determine qué dotaciones públicas van a ser necesarias para la zona modificada (pensemos en mayor número de plazas de aparcamientos, zonas de recreo para la población, lugares en los que asentar los servicios por el incremento de la población radicada de nuevo... etc.) y cuál sería la aportación que deberían hacer los constructores por las mutaciones urbanísticas que provocan. Es como si se pensase que el espacio interior de las ciudades ya está perfeccionado y que la intervención no debe llegar más lejos de lo que es una actuación aislada.

Al igual que ya sucede en otras normas urbanísticas de diferentes autonomías, sería bueno considerar la introducción de un agente urbanizador u otro sistema de actuación efectivo, un concesionario que pudiera hacer una programación acorde con la actuación a desarrollar y que contase con la capacidad como agente público de que dispone el urbanizador. Esta necesidad es independiente de las prioridades que puedan darse a la Administración o a los propietarios para intervenir como agentes, así como de la capacidad de negociación que puedan tener las partes: lo esencial es crear un sistema empresarial que pueda rehabilitar los espacios urbanos interiores atendiendo a las necesidades de la comunidad y a los comprensibles intereses particulares, tanto del propio empresario que lleve a cabo la ejecución, como de los propietarios titulares del inmueble afectado.

F).- La exclusividad del agente como sistema de actuación.

El tiempo parece estar confirmando que la vía única para la ejecución urbanística mediante la adopción de un sistema de urbanización único que sería el relativo al agente, no es la opción preferida por las autonomías, si juzgamos la elección hecha a través de las diferentes regulaciones promulgadas. Tan sólo la Comunidad Valenciana, y Castilla-La Mancha ha optado por este modelo de sistema único.

Esto nos lleva a pensar, mayorías aparte, si no sería conveniente la reintroducción de sistemas como el de compensación cuando los propietarios ofrezcan suficientes garantías de actuación conjunta y mayoritaria a través de un proyecto empresarial. Se puede argumentar que ahora cualquiera puede urbanizar, si se presenta al concurso para la elección de agente, pero no debe olvidarse que si puede contarse con otros sistemas igualmente útiles, que primen a los propietarios sin menoscabo alguno de la eficacia económica, ni del fin público, deberían incluirse. Además, sería preciso introducir criterios para que la Administración o los afectados pudieran optar a uno u otro sistema, dependiendo de su adecuación concreta.