b) La preponderancia jurídica del agente urbanizador, si bien ha supuesto un revulsivo inversor, lesiona los intereses de propietarios y pequeños constructores.

La introducción del agente urbanizador surgió con una polémica inicial puesto que la Comunidad Valenciana, al optar por un sistema propio, se apartaba de la regulación estatal que hasta entonces gozaba de aceptación tácita general, pese a que hubieran pasado más de tres lustros desde la Constitución, en cuyo texto se permitía la legislación en desarrollo de sus competencias urbanísticas por las comunidades autónomas.

A esa divergencia inicial se sumó el hecho de que la LRAU variase drásticamente el equilibrio que se había mantenido durante décadas referente a los sujetos que intervienen en la función pública urbanística en general, y dentro de ella lo relativo a la gestión y ejecución. Con el agente urbanizador se mantiene la titularidad pública de la actividad urbanística, si bien con algunas funciones delegadas al agente, pero los propietarios en torno a los cuales se había hecho depender hasta entonces el proceso urbanizador, se ven desplazados. Lo que inicialmente se considera una minoración de sus facultades dominicales, con posterioridad irá convirtiéndose en un medio de vulnerar derechos básicos, al menos en ciertos casos que saltan del descontento particular a los medios de comunicación pública.

Inicialmente, la LRAU agilizó el desarrollo de la actividad privada empresarial en materia de urbanismo, partiendo de la titularidad pública administrativa. Esta intervención empresarial, abierta en principio a empresas de todo tamaño, estaba en consonancia con el reconocimiento constitucional a la libertad de empresa que figura en el artículo 38 CE. Presentaba ventajas adicionales según sus impulsores, como una decidida voluntad de romper la inercia especulativa que permitía la retención de solares por parte de los propietarios, sin que éstos tuvieran voluntad ni posibilidades de urbanizarlos, sino sólo de retenerlos a la espera de que su revalorización hiciera factible una venta muy lucrativa a empresas adquirentes con posibilidades reales de acometer el proceso urbanizador.

Se perseguía una confluencia de intereses entre lo público y lo privado que permitiese la transformación de suelo para satisfacer las necesidades reales y, derivado de esto, un mercado inmobiliario accesible. Por este lado, se dibujaba el logro de unos intereses públicos que, sin embargo, deberían cotejarse luego con otros igualmente importantes como el respecto al medio ambiente, el patrimonio histórico-artístico y el logro de calidad de vida para los ciudadanos.

En otro sentido, la actividad del agente urbanizador resultaba rentable en términos económicos para la comunidad, puesto que, además de los logros sociales señalados, permitía la obtención del suelo dotacional y de las transferencias de aprovechamiento sin desembolso para la comunidad y sin excesiva reticencias por el agente, puesto que lo interesante era pactar en el convenio urbanístico entre Administración y agente unas condiciones que permitiesen la obtención de ingresos de quien realmente estaban obligados a satisfacerlos, como eran los propietarios.

Quizá por este motivo, la Administración valenciana sintió una gran satisfacción en los primeros años al detectar como crecía la actividad urbanizadora de modo ostensible y sin necesidad de grandes esfuerzos organizativos por su parte, ni de presupuestar partidas para esa finalidad. Aparentemente, el sistema funcionaba a la perfección y gozaba de un reconocimiento oficial que permitió su continuidad pese a la alternancia política en el gobierno regional.

Sin embargo, el paso de los años fue permitiendo que lo que era descontento aislado de unos propietarios, fuera transformándose en un agravio manifestado por grupos más amplios que los dueños de suelo afectado por un PAI. Parecía quedar en evidencia un modelo que apoyaba la mayor carga real de deberes (económicos y urbanísticos) sobre los propietarios, mientras que la capacidad reguladora real quedaba en manos de quienes iban a resultar beneficiarios, es decir la Administración y el agente urbanizador.

La teórica competencia por el acceso a la condición de agente urbanizador también comenzó a quedar en entredicho, al constatarse concentración en unas pocas empresas de gran tamaño, mientras las pequeñas sólo podían acceder como subcontratistas. Y esta concentración estaba basada con frecuencia en el ventajismo que propiciaban plazos favorables para quienes disponía de información adecuada al presentar alternativas técnicas y económicas. El resto, incluidos los propietarios, quedaba al margen por la imposibilidad material de realizar un proyecto en apenas veinte días, cuando ni siquiera la información disponible de la Administración resultaba válida, por ser demasiado críptica.

La discrecionalidad que permitía a la Administración elegir al agente urbanizador ponía en entredicho los principios de actuación administrativa, para desencadenar en ciertos casos en la arbitrariedad, como se prueba en algunas sentencias del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que hemos analizado. Ya desde la década de los ochenta venía controlándose la discrecionalidad urbanística, aunque no se mencionase explícitamente, tal y como señala PONCE SOLÉ. En concreto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril de 1983 (Ar. 2279) ya exigía que la solución técnica en que se concrete la discrecionalidad administrativa debía respaldarse y justificarse con datos objetivos, pues de otro modo la discrecionalidad podría facilitar decisiones desprovistas de justificación fáctica alguna. En definitiva, unos requisitos inherentes al control de la discrecionalidad que parecían peligrar con demasiada frecuencia en la Comunidad Valenciana.