3.2.- El peligro de una ruptura en el sistema urbanístico estatal. Propuestas para un Derecho Urbanístico estatal.

Examinadas las normas urbanísticas fundamentales con repercusión en el análisis de la iniciativa empresarial, vamos a detenernos no ya en los contenidos, algo que se ha tratado líneas arriba, sino en la coexistencia de normas emanadas desde diferente ámbito competencial. Interesa conocer si es posible hablar de un ordenamiento urbanístico basado en unos principios únicos y formando un sistema coherente, aunque diverso en algunos elementos, o si, por el contrario, asistimos a la disgregación de nuestro Derecho Urbanístico en aras a un desarrollo competencial autonómico carente de reglas de armonización.

Sobre este asunto resulta especialmente de relieve la promulgación y efectos de la STC 61/1997, y la posterior reacción del legislador estatal que sin afrontar decididamente la recopilación y unificación de las competencias estatales, dejó literalmente una serie de restos normativos dispersos, que en nada contribuyen a la claridad en su aplicación, lo que necesariamente ha de traducirse en otra de las constantes demandas cuando se habla de temas urbanísticos: la agilidad.

Haciendo un examen superficial, comprobaremos que los sistemas de actuación tradicionales (compensación, expropiación y cooperación), se han transformado en una clasificación mucho más amplia acerca de los que pueden aplicarse en algún lugar del territorio nacional, e incluso, dentro de la misma figura con diferentes matices. Si tomamos la clasificación elaborada por BALLESTEROS FERNÁNDEZ, comprobaremos que los tres sistemas iniciales han pasado a las diferentes posibilidades: sistemas de gestión pública directa (formado por los de expropiación, cooperación y ejecución subsidiaria) y sistemas de ejecución privada (compuesto por los de concierto, compensación, agente urbanizador y mixto de ejecución forzosa, y cada uno de ellos con variantes regionales).

Tal diversidad, se debe sin duda a dos causas:

A) La competencia normativa de las comunidades autónomas.

Este principio constitucional permite a cada comunidad autónoma la regulación de las diferentes posibilidades de gestión y ejecución urbanística, siempre que no interfiera con las competencias estatales. Como no se ha previsto la existencia de unas mismas figuras jurídicas, cada comunidad, partiendo de una tradición jurídica compartida está evolucionando hacia variopintas regulaciones, aunque en todas ellas todavía resulte reconocible el tronco común.

Tal posibilidad normativa ha tomado mayor firmeza a partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, que ha sido reafirmada por la posterior Sentencia 164/2001, de 11 de julio de 2001 (ponente Fernando Garrido Falla), dictada por el mismo órgano jurisdicional. Este último texto jurisprudencial establece en su fundamento jurídico 9 que “es precisamente en el marco de la legislación autonómica donde han de quedar delimitados los ámbitos de participación e iniciativa propios del propietario y, en su caso, del empresario urbanizador”.

B) La ausencia de un modelo estatal.

La promulgación de la LRSV, casi como movimiento reflejo tras la STC 61/1997, condicionó su contenido para evitar toda intromisión en las posibilidades de concretar por cada Autonomía los sistemas de actuación. Como deja patente LORA-TAMAYO, “ La Ley 6/1998 de 13 de abril es un cajón de sastre que intenta dar cabida a las legislaciones urbanísticas preexistentes. Es una ley que, a mi juicio, no define un modelo urbanístico, porque, constitucionalmente, el legislador se cree impedido de tal posibilidad. Se da cabida a cualquier tipo de actuación pero no termina de cerrar el sistema, mediante una ambigua regulación que establece que los propietarios de suelo deberán contribuir, en los términos establecidos en las leyes, a la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponderá , en todo caso, la dirección del proceso (..) Al abrir un abanico tan amplio de posibilidades de actuación se difumina la perspectiva que debía dejar clara...” Sin haber llegado a una ruptura en el modelo urbanístico, como podría deducirse en una cita anterior de GARCÍA DE ENTERRÍA, sí puede señalarse que asistimos a regulaciones heterogéneas que van dificultando seriamente (salvo a las grandes empresas) la actividad urbanística, pero también el estudio y conocimiento del urbanismo desde una perspectiva estatal. Este es un peligro que parece evitable mediante el desarrollo adecuado de las competencias sobre legislación básica en urbanismo, a cuyo fin debería responder la LRSV u otra ley creada al efecto que asumiera fines de armonización.

Sería preciso que desde los órganos legislativos estatales se procediera a poner en práctica lo dispuesto en el artículo 150,3 de la Constitución. Esto es, que aun en materia de competencia autonómica, se pueden establecer los principios necesarios para armonizar sus disposiciones. Hablamos de una ley que tendría un carácter excepcional, por cuanto exige el reconocimiento previo de un interés general, algo que debe producirse tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado, antes de tramitar el texto legal.

Para lograr esto quizá debería enfocarse de otra manera el límite del artículo 150,3. Fue introducido en su momento por el temor a maniobras que pudieran recortar indirectamente las competencias autonómicas y prueba de ello es la negociación parlamentaria que tuvo el párrafo antes de insertarse en el texto constitucional y que permitió introducir el requisito de mayoría absoluta de cada una de las Cámaras para apreciar el interés general, como señalan GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ. Quizá hoy en medio de los recelos por el desarrollo competencial autonómico no resultase fácil acometer la tarea de una ley armonizadora, pero una materia como el urbanismo que incide de lleno en la actividad económica general y en el juego entre derecho individual de propiedad y derechos colectivos, debería suscitar un acuerdo general que propiciase el mantenimiento futuro de una estructura con elementos reconocibles entre unas comunidades autónomas y otras.

También es preciso decir que este peligro del que nos hacemos eco no es percibido de la misma manera por toda la doctrina. Así es notoria la posición sostenida por autores como LÓPEZ RAMÓN, quien asume que “si bien la diversidad legislativa urbanística puede implicar algunos inconvenientes, no hay indicios de formación de sistemas urbanísticos irreconciliables. Antes bien, las leyes urbanísticas aprobadas por las Comunidades Autónomas invitan a pensar en una continuidad de nuestra cultura urbanística. Continuidad que ya no habrá de implicar uniformidad”.