8.3.- La participación uti singulis de los particulares en la actividad urbanística debe estar abierta tanto a los propietarios del suelo como a las empresas urbanizadoras.

La participación de los particulares en el urbanismo es una constante a lo largo de nuestra historia, aunque no pueda decirse que se hayan mantenido funciones homogéneas. Se ha dado una característica fundamental en todos los momentos, consistente en que el hecho de construir ciudad se ha visto sujeto a unas normas públicas y a determinadas autorizaciones. Ni siquiera el acto individual de la edificación como manifestación de una potestad demanial ha escapado al control de los poderes públicos, cuando la obra se desarrollaba en un núcleo habitado.

Tomada en sentido genérico, la participación de los particulares resulta imprescindible porque constituye uno de los ejes fundamentales de nuestra democracia, que se reconoce en el Título Preliminar de nuestra Constitución (art. 9) cuando señala que corresponde a los poderes públicos “... facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. Los ciudadanos individualmente considerados o a través de formas asociativas deben implicarse aportando perspectivas que contribuyan a la mejora del bienestar común, pero esto es posible si la Administración establece cauces apropiados en todos los sectores, en nuestro caso la actividad urbanística.

Esta capacidad en abstracto de participación se concreta sobremanera en el plan general, como instrumento planificador y normativo de cada ciudad. Si se quiere que la ciudad sea asumida como propia por todos sus habitantes, éstos deben tener abierta una vía de intervención para poder aportar sugerencias o para defender intereses legítimos. Además, conforme se va concretando la actividad urbanística van a surgir nuevas posibilidades de participación, tanto en lo referido a planificación más detallada, como respecto a la ejecución urbanística.

Ciñéndonos a la gestión y ejecución, encontramos dos grupos específicos de particulares llamados a una participación más intensa. Por un lado los propietarios del suelo, como depositarios de intereses que se incardinan en el propio terreno sujeto a transformación. Cualquiera que sea la teoría que se sustente respecto a quien corresponde el derecho a urbanizar y a apropiarse de los beneficios que genera la actividad, lo cierto es que siempre habremos de hacer referencia al suelo como base de todo lo demás. Aun llevando los razonamientos a una completa titularidad pública del derecho a urbanizar, éste no puede ignorar que hay unos propietarios de terreno que por esa decisión se ven afectados.

Si por una actuación pública se generan derechos y deberes en un administrado, inmediatamente se presume una legitimación activa para participar en el proceso. Pues bien, este principio si lo aplicamos al propietario de suelo no se desvirtúa de ninguna manera, sino que puede ir incrementándose en la medida que las leyes reconozcan un mayor número de facultades derivadas de su título dominical. Cuando las plusvalías puedan ser apropiadas en parte por el particular, o cuando se haga posible la iniciativa urbanizadora por los propietarios, será más intensa la participación que en aquellos ordenamientos en que esté reducida a negociar el precio de un bien que debe pasar a la esfera pública para su transformación. Obviamente, en el caso español el propietario debe estar llamado a una relación intensa, derivada de la amplitud de posibilidades que se le atribuyen.

En segundo lugar, debemos considerar la participación de aquellas empresas que puedan brindar profesionalidad derivada de una actividad que constituya la base de su negocio. A priori, esta profesionalidad puede ser atribuida tanto a entidades empresariales públicas como a formas mercantiles de naturaleza privada. Sin embargo, por la ideología dominante la proporción de urbanización que se realiza de modo directo por la propia Administración o por organismos o sociedades de titularidad pública ha ido decreciendo hasta alcanzar dimensiones de cierta marginalidad en muchas regiones. En cambio, la actividad de empresas privadas urbanizadoras no para de incrementarse, bien se realice por iniciativa y proyectos propios, como sucede con el agente urbanizador y otras formas concesionales, o bien como meros ejecutores de obras, de acuerdo a otros sistemas de actuación. También es posible que haya una coincidencia absoluta entre propietarios y empresa, dentro del ámbito privado, cuando son los propios titulares dominicales quienes asumen la actuación empresarial urbanizadora. Cabe, por último, la constitución de empresas mixtas entre Administración y particulares para llevar a cabo la ejecución urbanística.

La actividad de estas empresas puede responder a un proyecto en común con la Administración, tal y como se da en el sistema de expropiación; también puede haber una dependencia de la iniciativa tomada por los propietarios, algo visible en el sistema de compensación tradicional. Sin embargo, es posible que la empresa goce de mayores atribuciones hasta alcanzar la condición de agente público tras habérsele atribuido este título por la Administración de acuerdo a un proyecto que puede haberse elaborado por iniciativa de la propia empresa o también de la Administración.

Resulta posible, de acuerdo al último supuesto, que la comunidad de intereses Administración- empresa urbanizadora (salvo en la búsqueda de lucro para está ultima), suscite una posición dependiente en los propietarios, de manera que estos puedan verse compelidos a transigir sobre la ejecución urbanística, sin otro margen de actuación que la defensa de sus derechos subjetivos. Estaríamos refiriéndonos a modelos urbanísticos como el antiguo de obra pública o al más reciente del agente urbanizador en sus diversas variantes, pero sobre todo en las que aparece como sistema único y donde el acceso a la propuesta urbanizadora resulta más factible a grandes empresas consolidadas que a proyectos promovidos por propietarios, en principio de pequeño tamaño y bastante dispersos.

Cualesquiera que sean las condiciones en que se produzca la intervención de estas empresas, habría que considerar la puesta en aplicación de dos condicionantes específicos que deberían establecerse como criterios determinantes para modular la participación de las empresas privadas no propietarias de suelo en la actividad urbanística: en primer lugar, una sujeción real y efectiva al control y supervisión que ha de llevar a cabo la Administración. El cumplimiento de los fines públicos no debe quedar de ninguna manera al arbitrio de quien aspira a la consecución de intereses particulares de lucro. Por encima, de los sistemas de ejecución específicos, estimamos que el papel de la Administración, especialmente el referido a los ayuntamientos, resulta vital para que sea posible garantizar una planificación sin presiones y para que se logre después que esos proyectos se conviertan en obras ejecutadas estrictamente conforme a los mismos. Para ello serán precisas técnicas de control previo, pero así mismo otras que garanticen la ejecución adecuada durante su desarrollo En segundo lugar, el objetivo del beneficio privado inherente a toda actividad mercantil debe ceder ante la consecución de los fines colectivos que se encomiendan a la Administración. Esa interpretación de la actividad urbanística, extensible al sector inmobiliario en general, que se vincula a la obtención de márgenes exagerados y de ganancias especulativas no parece muy en consonancia con la garantía de necesidades básicas reconocidas constitucionalmente. Es una crítica que debe servir de fundamento para planteamientos radicalmente diferentes, extensibles también a la propia Administración, puesto que ciertas actividades de la Administración denotan que esta también viene entendiendo la creación de suelo urbano como negocio que genera liquidez de modo prioritario.