7.9.- La Rioja: Ley 10/1998.

La Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja puede encuadrarse dentro de los textos autonómicos que intentan conciliar el respecto a nuestra tradición jurídica con un intento de actualización que aporte una mayor eficacia en la función urbanizadora. Este ánimo reformador se hace desde una línea moderada, si consideramos que el sistema de compensación es declarado preferente. Por otro lado, el sistema de concesión de obra urbanizadora muestra acusada diferencia, puesto que restringe un tanto la autonomía inicial del agente, si se compara con el arquetipo inicial valenciano.

7.9.1.- Sistemas de actuación.

La Ley parte de una especial consideración al propietario que se expresa en la propia exposición de motivos, cuando se dice que “la Ley recupera la preferencia a favor del sistema de compensación que parece lo más acorde con una regulación en la que el propietario y su iniciativa se sitúan en el centro de la actividad urbanística...” Junto a esto, el artículo 3 señala que “la dirección de la actividad urbanística constituye una función pública...”, con lo cual la titularidad última sigue manteniéndose en la Administración.

El artículo 114 establece como sistemas los de compensación, cooperación, expropiación y concesión de obra urbanizadora, pero la elección de éstos no es neutral, sino de acuerdo a las premisas marcadas en el artículo 115, 1: “La Administración actuante elegirá el sistema aplicable según las necesidades, medios económico-financieros con que cuente, capacidad de gestión, colaboración de la iniciativa privada y demás circunstancias que concurran, dando preferencia al sistema de compensación, salvo cuando, por razones de urgencia o necesidad o para la construcción de viviendas de protección pública, sea conveniente cualquiera de los otros sistemas de actuación”.

En conclusión, las posibilidades para la iniciativa privada no propietaria del suelo ceden ante una preeminencia inicial del sistema de compensación, aunque ésta puede no darse si la Administración entiende – motivadamente - que existen razones para utilizar otro sistema con el objeto de conseguir ciertos objetivos que serían de más dificultoso logro a través de la compensación. En ese caso no se fija preferencia alguna por el resto de los sistemas, por lo que sería posible que la Administración eligiera en primera opción el sistema de concesión de obra urbanizadora.

Aparte, aparecen otras posibilidades para la empresa privada no propietaria, como la que permite la incorporación a la junta de compensación para las empresas urbanizadoras que hayan de participar con los propietarios en la gestión de la unidad de ejecución (art. 123). También en el sistema de expropiación “podrán utilizarse las formas de gestión que permita la legislación por la que se rija la Administración actuante, y resulten más adecuadas a los fines de urbanización y edificación previstos en el planeamiento”. Esto es, se abre una puerta a la concesión para potenciales interesados en la actuación urbanizadora.

Queda el sistema de concesión de obra urbanizadora, que otorga la Administración a quien como concesionario asume la realización de obras para urbanizar, así como para distribuir beneficios y cargas entre los propietarios. Estos compromisos que debe asumir el concesionario han de especificarse por parte de la Administración a la hora de convocar el concurso. Entre ellos destaca el artículo 145, 1: la formulación del proyecto de urbanización y del proyecto de reparcelación, así como la realización de las obras de urbanización.

El procedimiento para llevar a cabo el concurso que ha de terminar adjudicando la concesión , se regirá –salvo lo dicho en esta Ley – por lo dispuesto en la legislación de contratos de la Administraciones Públicas (art. 145, 4). Sin embargo, no se especifica si la regulación estatal debe examinarse respecto a una forma contractual concreta, algo que sí se concreta en otras normas autonómicas.

Adjudicada la concesión, el urbanizador debe aceptar y garantizar los compromisos que asume, que básicamente son los recogidos en el pliego concesional. Ahora bien, puede ser igualmente aceptable que, conforme al artículo 148, se suscriba un convenio urbanístico entre la Administración y el adjudicatario donde se recojan todos los derechos y obligaciones del concesionario. Esto estaría incluido en el “objeto de colaborar en el mejor y más eficaz desarrollo de la actividad urbanística” que prescribe este texto legal.

Queda pendiente una última cuestión al respecto, como es la de si existe posibilidad de que pueda actuar una empresa privada urbanizadora con más autonomía inicial propia, tal y como si se tratase de un agente urbanizador. El asunto no tiene nada de bizantino, sino que responde a la duda de si los sistemas de actuación enumerados en la Ley riojana constituyen un numerus clausus, o si por el contrario sería admisible la búsqueda de otras soluciones organizativas por parte de la Administración, siempre que pudiera quedar a salvo el contenido fundamental de esta Ley.

A este planteamiento nos incita el artículo 149, 3, que parece permitir a los particulares un alto grado de autonomía en sus relaciones con la Administración, cuando vaya a suscribirse el correspondiente convenio urbanístico. Dicho artículo dice lo que sigue: “cuando los particulares que suscriban el convenio asuman la total responsabilidad del desarrollo de una unidad de ejecución, podrán definir su ejecución en todos los detalles, al margen incluso de los sistemas de actuación previstos en esta Ley”.

Desde nuestro punto de vista este artículo no permite la creación de nuevos sistemas de actuación, puesto que no se refiere a los momentos previos donde se produce la elección del sistema. Parece referirse al momento en que el particular, por reunir alguna de los requisitos correspondientes a los diversos sistemas, se dispone a firmar el correspondiente convenio. Y lo que parece autorizar es a que el contenido del mismo pueda ampliarse en lo que se refiere a su ejecución, abarcando todos los detalles posibles, incluso los no regulados por el sistema de actuación de que se trate. En definitiva, la disposición que comentamos parece referirse más a una libertad en la ejecución del sistema, que a una presunta oportunidad para crear convencionalmente nuevos sistemas de actuación a medida.