3.7.- La intervención del capital privado.

El reconocimiento a la intervención privada en la actividad urbanística cobra fundamento en nuestro Derecho positivo a partir del artículo 4, párrafo 3 de la LRSV, que expresamente alude a la promoción de la iniciativa privada, aunque no ostente la propiedad del suelo. A ello nos referiremos en el parágrafo siguiente, en tanto que ahora vamos a centrarnos en los planteamientos dogmáticos que pueden establecerse en torno a la participación de los particulares, entendiendo esta categoría en un sentido amplio y comprensivo de todas las opciones.

Bajo este epígrafe recogemos las posibilidades de actuación tanto para propietarios o empresas participadas por ellos, como por sociedades de capital ajeno a la propiedad de los terrenos que deben ser objeto de urbanización. Ambas opciones no presentan ningún tipo de obstáculo teórico a estas alturas del presente trabajo, ya que se ha intentado en partes anteriores ofrecer criterios de comprensión respecto a los porqués de la participación .

Hemos dejado patente que, pese a haberse propiciado en nuestras normas la participación preferente de los propietarios, de tal modo que hasta pudo llegarse a que tuvieran capacidad de bloqueo en la ejecución cuando no mostraban interés en el proceso o no lograban ponerse de acuerdo. Se ha visto que estos problemas la mayor parte de las veces no se solucionaron mediante la intervención pública directa, sino mediante una intervención de capital privado, inicialmente no propietario, que acometió la compra de terrenos como medio de poner en marcha el proyecto urbanizador. Más recientemente, a partir de la LRAU y el surgimiento del agente urbanizador, se ha facilitado en diversas comunidades autónomas la actividad para las empresas urbanizadoras, no poseedoras inicialmente del suelo, aunque sí casi siempre al final, al menos en una parte, puesto que obtienen parte del suelo urbanizado como retribución por la actividad de su empresa.

Igualmente, se ha tratado de mostrar cómo la propiedad del terreno rústico no es necesariamente la clave del proceso urbanizador (aunque tampoco estaríamos en condiciones de asegurar que no representa nada), ya que difícilmente se obtendrá suelo urbanizado si no existe una decisión administrativa, basada en necesidades sociales coherentes, presentes y futuras. Ese suelo inicialmente rústico deberá ser acondicionado para su nueva utilización y se conectará con las redes urbanas existentes, decisiones todas de carácter indudablemente público que sobrepasan considerablemente el ámbito de actuación privada , e indiferentes a quien lleve a cabo la ejecución .

Por último, hemos desglosado el derecho a las plusvalías generadas, al aprovechamiento urbanístico, de lo que era la propiedad inicial del suelo rústico. Ha quedado claro cómo se trata de un derecho subjetivo autónomo que puede estar en manos del propietario del terreno inicialmente rústico y luego transformado, de otro propietario de suelo que incremente el derecho que tenía, o de la propia Administración que puede adquirirlo a título oneroso o como participación de la comunidad en las rentas generadas por la urbanización. Asímismo, se ha descrito este derecho como susceptible de transmisión total o parcial, y de acuerdo a las reglas que rigen las transmisiones de derecho reales.

Tales conclusiones permiten configurar una intervención privada con muchos matices en su amplitud, según en qué elementos se repare, o cuáles de ellos se destaquen por encima de los demás. Y, en este punto, podría volverse a las teorías que configuran modelos recogidos en estas páginas. Ahora bien, quizá sea interesante introducir algunos factores de reflexión que nos permitan apreciar esos matices que comentábamos. No se trata tanto de incluir nuevas teorías, como de acotarlas conforme a esas premisas de partida, variables en cada uno de los autores a quienes podamos recurrir, pero enriquecedoras, por cuanto la perspectiva contribuye a mejorar el conjunto.

En esa dirección MARTÍ FERRER plantea la necesidad de clarificar más qué se puede hacer sobre un suelo, los medios de que puede disponerse y los plazos para llevarlo a efecto. En definitiva, unos criterios esenciales de gestión económica, sin los cuales difícilmente será posible producir algo con la más mínima eficiencia. Estos serán, desde luego, elementos indispensables para que cualquier empresario se plantee su intervención.

Respecto a los propietarios, explica este autor algo que aparece evidente, como es que una cosa es ser propietario de un terreno y otra muy distinta, tener vocación, recursos o voluntad de encabezar o participar en una empresa urbanizadora. Pero, obviamente, la falta de voluntad emprendedora por los propietarios de ninguna manera debiera convertirse en un freno a que el interés general de urbanizar unos terrenos no pueda concretarse en la práctica.

Para ello propone unas cuantas soluciones, desde el agente urbanizador hasta la ejecución forzosa, opciones todas válidas siempre que respeten un principio, como es que los propietarios de las parcelas rústicas preexistentes no pierdan la parte de valor que ha de atribuirseles, o más claramente añadimos nosotros, que no se vea expoliado en medio de una actuación tendente a primar la actuación urbanizadora, con el peligro de que pudieran quedar suplantados los derechos iniciales.

A este respecto apunta: “Una solución puede consistir en subastar el derecho al aprovechamiento urbanístico de un suelo, con la participación también de su dueño, para que pueda quedárselo si cree que las posturas de los demás son excesivamente bajas. Esta solución es posible desde que el aprovechamiento urbanístico puede ser objeto de inscripción registral autónoma, pero no ha sido desarrollada aún”.

Creemos que es una buena aportación la de sugerir una subasta, pero son evidentes los riesgos que pudiera entrañar su generalización, puesto que no cabe confundir el derecho a la defensa de un interés patrimonial por el propietario, con la capacidad económica propia suficiente o la de lograr recursos ajenos para adquirir en un precio dado el valor teórico del aprovechamiento. Repárese en que son cifras millonarias en la mayoría de los casos, ajenas a la capacidad de personas que sólo cuenten con un salario o con un pequeño negocio.

Es plausible la subasta como tal, pero habría de dotarse de otros mecanismos para permitir unos valores razonables sin que fuera el propietario con su aportación quien tuviera que asumir la obligación de mantener el nivel mínimo del derecho al aprovechamiento. El recurso a tasaciones con arreglo al valor que tendría el derecho en el mercado quizá pudiera responder mejor a la necesidad de fijar unos límites mínimos al aprovechamiento resultante sin temor a que no haya ningún motivo, ni siquiera la falta de recursos del propietario, que propicie un resultado inequitativo o encubiertamente expropiador.

Si conseguimos garantizarle una participación adecuada en los beneficios generados, quizá entonces se salve el escollo de la intervención del propietario, de una manera u otra. Pero no conviene conformarse ante un concepto jurídico indeterminado, porque esa adecuación que propugnamos por sí sola representa algo distinto para cada receptor. Son precisos, además, criterios objetivables que permitan llegar al mismo resultado, quien quiera que sea la persona encargada de hallarlos.

TEJEDOR ciñe el papel del propietario cuanto menos a la obtención del valor, pero deja abiertas posibilidades a mayor participación. Dice que “se encuentra en posición de obtener un rendimiento económico de su propiedad comprometiendo el suelo en un proceso productivo que tiene una serie de costes, pero que genera, a su vez, indudables beneficios. En este sentido el propietario del suelo no ostenta un derecho absoluto a explotarlo urbanísticamente sino que, simplemente, posee un bien preciso para el desarrollo de una actividad empresarial que le coloca en una situación privilegiada para participar en el desarrollo de la misma”.

No niega este autor mayores posibilidades de participación, algunas de ellas desde luego que deberán ser ejercitadas por el propietario, como la posibilidad de implicarse en la ejecución, pero carece de un derecho absoluto, según sus palabras, es decir no puede ser el eje central del proceso urbanizador. Pensar que nada podría realizarse sin su intervención, sería retrotraernos a otros tiempos donde el principio de la propiedad dominaba sobre cualquier otra consideración. Hoy el objetivo esencial es garantizar una participación justa en el incremento de renta y brindarle la oportunidad de participar en el planeamiento, como el resto de la comunidad, y en la ejecución con carácter preferente a quienes no tengan ningún vínculo dominical con los terrenos afectados.