2.10.- La STC 61/1997: interpretación y efectos del reparto competencial en materia urbanística.

El debate que se suscita hasta la susodicha sentencia va a llenar parte de la década de los noventa y va a tener como fundamento principal la atribución de competencias entre el Estado y las Autonomías en lo que se refiere a urbanismo y ordenación del territorio. Pero, al hilo de esta cuestión, va a generarse la respuesta a otros elementos interrelacionados con el asunto principal y que, sin duda, contribuirían no sólo a la resolución global, sino también a delimitar aspectos útiles de cara a los objetivos que pretenden cubrirse al elaborar el presente trabajo.

Es en lo atinente a la propiedad, a su regulación competencial, pero también a los factores que comprende, como va a ir delimitándose el espacio para las empresas no propietarias que pretendan intervenir en la gestión y ejecución del urbanismo. El examen de la propiedad va a permitir retomar consideraciones que ya venían apareciendo en sectores de la doctrina, antes de dilucidar sobre qué facultades debería comprender la propiedad urbana y dentro de estas, cuáles estarían atribuidas al Estado en exclusiva y cuáles permitirían su desarrollo autonómico en previsibles textos, aún no promulgados en aquella época por la mayoría de las Autonomías.

En lo que respecta a la propiedad, conforme a DÍAZ LEMA , debe señalarse que tras la STC 61/1997, “sin existir un título específico en el artículo 149,1, el Tribunal Constitucional ha aceptado que el artículo 149,1 atribuye al Estado la competencia para establecer el régimen básico de la propiedad urbana, lo que, al margen de la importancia que esto tenga en el estricto tema urbanístico, supone un salto cualitativo de trascendencia en la interpretación constitucional del citado precepto...” El salto cualitativo al que se refiere el autor viene dado por una interpretación en parte de la doctrina, conforme a la cual tras promulgarse la Constitución el artículo 148.1.3º habría atribuido en exclusiva a las comunidades autónomas la competencia sobre las materias de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Paralelamente, esta atribución exclusiva habría desapoderado totalmente al Estado, dejándole si acaso una competencia residual, que tendiese a impedir una divergencia notoria en el ejercicio de los derechos fundamentales según la parte del territorio con diferente regulación en que uno pudiera encontrarse.

Al contrario, al Estado le corresponde la regulación básica de la propiedad, pero no entendida como competencia legislativa plena, una normativa acabada y completa, sino que, desarrollando unas premisas de partida, puede luego ser aplicada en las normas sobre ordenación urbanística, supuesto éste en el que sí estamos ante una competencia exclusiva de las comunidades autónomas. Es decir, las autonomías no pueden elaborar un concepto propio de propiedad porque tengan atribuida la competencia exclusiva de urbanismo. Ahora bien, sí podrán usar la competencia con amplitud cuando respeten y desarrollen lo que es competencia estatal.

Esto se traduce de modo práctico en el siguiente reparto competencial : a las instituciones generales del Estado competen las condiciones básicas garantizadoras de la igualdad en el ejercicio del derecho de la propiedad urbana; determinados aspectos de la expropiación forzosa, así como de la responsabilidad administrativa. Se trata de preceptos de aplicación directa que van a delimitar por dónde ha de discurrir la ordenación urbanística y del territorio.

En la actualidad, este derecho general estatal estaría recogido en la Ley 6/1998 de 13 de abril, sobre Régimen del suelo y valoraciones, así como por los artículos declarados subsistentes del TRLS de 1992, vigentes tras la STC 61/1997 y la disposición derogatoria de la LRSV.

Aparte , existiría un Derecho de aplicación supletoria en aquellas comunidades que no hubiesen regulado con la suficiente amplitud la cuestión urbanística , y que vendría dado por la parte vigente del Texto refundido de 1976, así como otra normativa más marginal, como las leyes 3/1980, de 14 de marzo, sobre promoción de suelo y agilización de la gestión urbanística y la 16/1981, de 16 de octubre, sobre adaptación de planes de ordenación urbana.

A todo lo anterior han de añadirse las normas de rango reglamentario desarrolladas por el Texto refundido de 1976, que pese a la depuración por el Real Decreto 304/1993, de 26 de febrero, en desarrollo del Texto refundido de 1992, fueron retomadas a partir de la STC 61/1997, aunque de modo tan confuso que no resulta posible determinar las vigencias con carácter general, sino que el aplicador concreto deberá delimitar cuál norma permanece vigente, si lo está en su totalidad y hasta dónde llega su alcance.

El resto, es decir la competencia plena sobre el urbanismo en sentido restrictivo (sin los fundamentos de la propiedad a que hemos hecho reiterada referencia) correspondería a los ámbitos autonómico y local. Sus textos normativos vendrían dados por las leyes de ordenación del territorio y urbanismo, aprobadas por los parlamentos de cada autonomía, así como por las disposiciones de rango reglamentario dictadas en su desarrollo.

De este reparto competencial pueden extraerse algunas conclusiones de interés. Son perspectivas complementarias de diversos autores que analizan los porqués de la situación a la que se llegó en 1997, al tiempo que se interrogan sobre cómo debería evolucionar. Aunque en parte pueda resultar tangencial respecto al fundamento de este trabajo, parece conveniente detenerse, aun a riesgo de cierto apresuramiento implícito para quien entienda que un estudio más avanzado sobre estas cuestiones escapa a este capítulo.

En primer lugar, puede enfocarse el reparto competencial desde una interpretación económica que trasciende, pese a partir de él, el derecho de propiedad. Para PÉREZ ANDRÉS “ni siquiera el carácter exclusivo de una competencia autonómica, como la de Ordenación del Territorio, se considera límite infranqueable a toda intervención estatal de índole económica. Por mucho que se limite su ejercicio a lo estrictamente indispensable para promover y mantener el orden económico nacional, no se podrá impedir que la planificación económica estatal incida de manera muy importante en la competencia autonómica de Ordenación del Territorio”.

Se abriría una vía de intervención estatal basada en el artículo 149,1,13º por virtud de la cual, en aras de la planificación económica general de la actividad económica, que es una competencia atribuida de modo exclusivo al Estado, podrían interferirse otras competencias sensibles al proceso planificador macroeconómico. Y por esta puerta se podría llegar hasta el mercado del suelo y la vivienda, limitando las compentencias autonomicas sobre urbanismo. Se trata de una colisión lateral, pero que puede mermar el ámbito marcado inicialmente a las autonomías tras la atribución constitucional.

Desarrollando esta idea, aunque suscitada por un temor a la quiebra del ordenamiento urbanístico común en España, GARCÍA DE ENTERRÍA advierte que “ al romper la unidad del sistema jurídico del urbanismo ha roto un valor enormemente positivo, estimado desde los mismos valores constitucionales (...) La ruptura del sistema urbanístico puede implicar la creación de micromercados, con el riesgo añadido de un dumping urbanístico (ya visible, por cierto, desde la entrada en vigor de la Ley valenciana de 1994, con los poderes exorbitantes otorgados al agente urbanizador, lo que ha ocasionado una concentración de la inversión en todo el suelo urbanizable de las ciudades de esa Comunidad...)”.

Consideraciones aparte sobre la figura del agente urbanizador, sobre lo que volveremos después, sí cabe compartir, no ya el temor de GARCÍA DE ENTERRÍA, sino la idea de que pudieran suscitarse mercados diversos, propiciados por normas y estímulos diferentes, que podrían poner en peligro no sólo la planificación económica general, sino también otros derechos fundamentales como la igualdad en el acceso a la vivienda, o al desarrollo de la actividad empresarial. No debe olvidarse que si se facilitaran mayores ventajas en alguna zona a ciertos sistemas de ejecución, podrían favorecerse oligopolios que estuviesen evitando, de hecho, principios como el de “libertad de empresa en el ámbito de la economía de mercado”, reconocido en el artículo 38 de la Constitución.

Para LÓPEZ RAMÓN el reparto competencial obedece a una crisis europea , aunque con peculiaridades propias. Se trata de un proceso en el que los poderes centrales ceden sus atribuciones. Sin embargo, existe una diferencia en el caso español dada por la institución destinataria de las competencias estatales traspasadas que, frente a la tendencia general de engrosar los poderes locales, aquí la tensión máxima tiene como punto principal el hecho autonómico y sus expectativas para incrementar sus atribuciones.

Y es que, como señala este autor, “la peculiaridad del caso español probablemente resida en el protagonismo del conflicto competencial entre el poder central y los poderes regionales. En el Derecho comparado europeo, al menos dentro del área mediterránea, no cabe encontrar elementos jurídicos tan peculiares como los conducentes a la doctrina y sobre todo a los efectos de la STC 61/1997. En la problemática competencial comparada tienden, en efecto, a predominar los conflictos relativos al papel urbanístico de los poderes locales...” Cualesquiera que sean las razones de este reparto, lo que resulta innegable es que parece quedar un poco más lejana la concepción unitaria de la normativa urbanística, reunida en un solo texto que, a lo largo de las últimas décadas ha venido siendo defendida por diferentes autores y que todavía hoy sigue siendo postulada por algunos. Se trataría no ya de unificar las competencias compartidas sino que, dentro de las competencias estatales urbanísticas, fuera posible una sistematización sencilla, donde no hubiera que ser un auténtico experto para determinar la vigencia de ciertas disposiciones, como sucede ahora.

Esta sistematización conforme a MARTÍN BLANCO, debería tener como eje principal la ordenación de la propiedad y estar dotada de mecanismos flexibles con los que evitar su anquilosamiento. A partir de aquí se plantea “la unificación, la reducción a un cuerpo legal, a una unidad legislativa ordenada y sistematizada de la legislación urbanística...” Y, como veremos en el parágrafo siguiente, tras la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones, esta aspiración sigue vigente, con una fuerza mayor si cabe tras la STC 61/1997, que ha provocado excesivo abigarramiento en un conjunto normativo que podríamos calificar en algunos casos de residual y en casi todo él de excesivamente disperso.