1.2.- Exordio: el urbanismo ante los problemas de la ciudad.

1.2.1.- La regulación urbanística.

Por encima de cualquier concepción ideológica, resulta innegable que la vida de los seres humanos en un territorio limitado hace necesario delimitar las respectivas esferas de poder individuales, familiares y sociales. La posibilidad de expansión humana por una determinada zona, sin sujeción a ningún tipo de reglas, aunque sean las mínimas del sistema ecológico, parece bastante inconcebible.

Será preciso acondicionar el territorio, de modo que, en palabras de MEILÁN GIL , se introduzca “una racionalidad allí donde juegan sólo las determinaciones naturales o las voluntades individuales desordenadas”. Es decir, resulta indispensable adoptar unos criterios racionales al perfilar los asentamientos humanos, y así viene entendiéndose casi desde el origen de la civilización humana.

De hecho, son muy antiguas las normas sobre radicación en núcleos habitados y no han sido cuestionadas por quienes entienden el derecho de propiedad en el más amplio de los sentidos. Todos coinciden en que es preciso regular la vida en común, la prestación de servicios públicos (electricidad, agua, alcantarillado) e incluso el trazado de una ciudad, y que todo esto no debe quedar al arbitrio de particulares.

Esta concepción del urbanismo como sinónimo de normas mínimas para la construcción y mantenimiento de la ciudad supone una parte de lo que debemos entender por ordenación urbanística, pese a que popularmente pueda ser considerada de manera mayoritaria esta interpretación. No debemos olvidar que el espacio terrestre o el suelo natural es muchas veces un elemento escaso y valioso y que sobre él se asientan aparte de ciudades, monumentos, bosques, ríos... que conforman nuestro patrimonio paisajístico, histórico, cultural y natural.

El Urbanismo ha de dar respuesta a una serie de necesidades individuales, de cada uno de los propietarios de las parcelas o de las viviendas que van a conformar el núcleo urbano, pero, sin duda, habrá de guiarse por la satisfacción de todas las necesidades sociales que debe proporcionar a la comunidad y por el respeto al medio ambiente. Todo lo cual encuentra apoyo en nuestro texto constitucional (arts. 45,46 y 47 C.E.), pese al desfase que pudiera haberse producido por el transcurso de casi un cuarto de siglo desde que fuera votado en referéndum y promulgado.

Autores como PAREJO acogen en su definición estas precisiones al señalar que “ la ordenación urbanística tiene por objeto regular la utilización y el aprovechamiento del territorio, del suelo, en lo que exceda de su explotación conforme a su naturaleza (básicamente usos agrícola, forestal, ganadero y cinegético), y para ello ha de establecer el contenido del derecho de propiedad, en la medida en que el disfrute y la disposición del suelo están organizados (con excepción del declarado dominio público, especialmente el natural) sobre la base de su susceptibilidad de apropiación privada, siendo, por tanto, el suelo una cosa objeto del comercio y del tráfico entre privados”.

A esto se añade la confrontación, ya reseñada, de dos intereses como son el colectivo y el particular, que requerirá el arbitraje de la Administración, a través de la normativa reguladora de la ordenación urbanística . Con ello, parece innegable la existencia de una función pública que ha de ser llevada a cabo por la Administración, al menos en cuanto a la parte normativa y de control se refiere.

Resulta obvio que será el Derecho Administrativo quien integre en su repertorio las normas sobre Derecho Urbanístico. En palabras de PÉREZ BOTIJA estaría formado por “ el complejo de disposiciones legales que tienen por objeto regular las actividades administrativas que suscita la moderna transformación de las ciudades...”
Esta parte del Derecho con sustantividad propia, por su carácter más dinámico y por ir respondiendo a las nuevas necesidades que surgen tales como la concentración demográfica en ciertas zonas, el turismo o las dotaciones de suelo para uso público, va planteando diferentes perspectivas no siempre en coincidencia con las tradicionales. Sirva como ejemplo la propiedad basada en el poso civilista romano, que va a ser reinterpretada para poder satisfacer las nuevas demandas que esperan los ciudadanos dentro de la urbe y en su entorno.

Cabe que sea una Administración única quien ostente todas las competencias, o es posible que aparezcan compartidas. Este conjunto normativo puede hallarse más o menos disperso o sistematizado. PARADA, en su definición del Derecho Urbanístico, describe un modelo capitaneado por una ley sectorial o un código de urbanismo, sobre el cual se apoyen reglamentos y planes de ordenación, también con un contenido normativo. Pero a este modelo habría que añadir las leyes de las autonomías, por tratarse de una competencia en su mayor parte autonómica, si se adopta un criterio restringido; si acudimos al más amplio van a converger normas esencialmente estatales, como las que se refieren al derecho de propiedad, la expropiación forzosa o las políticas económicas.

Dicho conjunto normativo requiere tener un basamento sólido en la realidad, puesto que si se trata de aproximaciones doctrinales teóricas sin más, o si las normas carecen de sentido práctico, o lo han perdido con el tiempo, probablemente el Derecho urbanístico en partes esenciales entrará en crisis, aunque los textos normativos sigan publicándose y mantengan teórica vigencia.

Podemos recurrir a un ejemplo próximo: a propósito de la Ley del Suelo de 1956, CASES PALLARÉS cuestiona lo que sucedió con esta disposición, planteada en su tiempo como modélica, pero que fue perdiendo su validez real – no formal -, conforme iban aflorando nuevas situaciones, no previstas o imposibles de prever al publicar la norma. Por tal motivo, este autor, haciéndose eco de GONZÁLEZ PÉREZ, va a llamar Derecho aparente a buena parte del articulado de la Ley del Suelo.

Debe, pues, la regulación urbanística ajustarse a la realidad social y traspasar esos objetivos teóricos y limitados a los que ya hemos hecho referencia en un principio, buscando, además de resolver todas las cuestiones que recogemos en un parágrafo posterior, metas mayores que busquen la participación efectiva de los ciudadanos individualmente y de modo asociativo. Que den preeminencia a las funciones sociales de esta actividad, algo que muchas veces queda postergado en aras a la búsqueda de un beneficio económico legítimo en el caso de las empresas privadas, pero que debe acomodarse a la cobertura de necesidades sociales que debe afrontar y a los bienes esenciales a los que se va a referir.

Caben propuestas un tanto ambiciosas y quizá basadas en concepciones decimonónicas del Derecho, pero representativas de hasta dónde debería llegar el Derecho urbanístico en el ideal. Algo como lo que MARTÍN BLANCO propone: “... al hombre de leyes le incumbe la importantísima tarea de convertir el Urbanismo en un hecho de conciencia social, en un sentimiento de la colectividad, en un valor entronizado en la costumbre de los individuos con la misma perdurabilidad con que se tienen arraigados el sentimiento político o el sentimiento jurídico...”