1.1.1.- Estado de la cuestión: el papel de la iniciativa privada empresarial en la ejecución del planeamiento.

Si este podemos afirmar que es el punto clave de este trabajo, su estudio necesita tener una visión de cómo ha ido evolucionando a lo largo de la historia la participación de los particulares en el desarrollo urbanístico. El análisis debe ir deteniéndose a medida que nos acercamos al tiempo presente, de manera que desde el siglo XIX con los programas de urbanismo como obra pública vamos a ir hallando elementos de clara vinculación respecto a las técnicas concesionales que terminarán por desembocar en el agente urbanizador en las postrimerías del pasado siglo.

En esta evolución será fundamental el surgimiento del concepto de servicio público, que provoca una intervención activa del Estado, a la vez que ocasiona una alteración en la panoplia de facultades que hasta entonces había configurado el derecho subjetivo de la propiedad inmobiliaria. Como señala GOBIN, “había sido especialmente preciso que se ocasionara a fin del siglo XIX una transformación considerable en la mentalidad de las elites gobernantes para que la concepción de la sociedad no se limitase, como ocurría con el liberalismo, a un simple agregado de actos individuales e independientes, unos de otros. Progresivamente, se fue tomando conciencia de que existían vínculos sociales colectivos que llevaban implícita una obligación de intervención, de legislación, de control y de sanción por parte de un poder público dotado de legitimidad por el pueblo soberano. Es así, únicamente, como el derecho de todos podría estar garantizado contra el derecho de algunos”.

Desde entonces hay una aceptación del principio que acabamos de mencionar, respecto a la titularidad pública en la actividad urbanística o, con otras palabras, más gráficamente que el derecho a construir ciudad y a ubicar sus infraestructuras y sus servicios básicos quedaba reservado como función pública atribuida a la Administración. Pero, pese a este reconocimiento mayoritario, si exceptuamos criterios basados en una posición civilista extrema, no siempre ha sido posible dar respuesta adecuada a la segunda parte de la cuestión, la que se interroga por el alcance efectivo de la intervención administrativa, lo que lleva implícita, a su vez, la delimitación en las facultades del propietario.

De este debate surge un tercer elemento en el caso de la actuación administrativa por vía indirecta. En este caso aparecerá un tercer vector en la composición del problema, ya que habrá que perfilar las relaciones con la Administración, fundamentalmente a través de la legislación sobre contratos públicos o de los convenios. Y aún así quedará pendiente la regulación de las relaciones entre empresa urbanizadora y propietarios, con un abanico amplísimo de posibilidades en la gradación de facultades para cada parte.

El equilibrio que había venido funcionando desde la Ley del Suelo de 1956 otorgaba al propietario una capacidad para ejercitar el reconocimiento de sus derechos urbanísticos expectantes que terminaría ocasionando efectos perversos en propietarios de suelos deseosos de incrementar el valor por el hecho de estar comprendidos dentro de una decisión administrativa favorable. Si era importante tal título, no llevaba aparejado ningún deber efectivo de llevarlo a la práctica. Contra toda lógica, el deseo por los propietarios de conseguir anticipar sus derechos a un futuro urbanismo no se basaba en una voluntad de urbanizar, sino sólo de incrementar su patrimonio con expectativas. Conseguidas estas, el suelo podía seguir tranquilamente en sus manos o venderse a una empresa que lo urbanizase y acometiera la edificación pero pagando el nuevo precio. La empresa a su vez necesitaba ser propietaria para urbanizar, por lo que entraba en el negocio mediante compraventa de terrenos revalorizados, si no es que se procuraba terrenos aparentemente sin valor, para lograr luego la posibilidad urbanizadora presionando de variadas maneras a los ayuntamientos.

Por encima de los resultados de este sistema que siempre se han medido por el nivel incompleto, si no equivocado, del precio del suelo y la vivienda, quedaba más o menos claro el papel de la Administración, aunque de hecho se venía limitando a la planificación y al control, pero muy poco a la gestión urbanística directa, por razones fundamentalmente presupuestarias. Quedaba clara la participación del propietario del suelo en las plusvalías urbanísticas. Igualmente estaban determinados los sistemas de actuación urbanizadora: fundamentalmente compensación, en menor medida cooperación y muy excepcionalmente expropiación.

No será hasta después de varias reformas en la Ley del Suelo de 1956 cuando vaya cobrando fuerza una teoría diferente, según la cual el derecho urbanístico principal recae en la comunidad, no en un puñado de propietarios privilegiados, como puso en evidencia GONZÁLEZ-BERENGUER. Conforme a este principio, resulta lógica la evolución hacia un modelo en el que la Administración como titular del derecho a urbanizar y también de parte de los derechos generados, puede encomendar a un empresario que ponga en marcha un programa de urbanización en el cual los propietarios deberán aportar sus terrenos, si no desean ser expropiados y recibir a cambio el valor de los terrenos en su estado previo a la generación de expectativas urbanizadoras.

Los propietarios no pueden impedir el desarrollo de un programa urbanístico si este se ha llevado a cabo con arreglo a los procedimientos legalmente delimitados. Por otra parte, su aportación les proporcionará el retorno de parte de sus terrenos transformados en suelo urbano, previo pago de los costes requeridos al empresario. El resto pasará a engrosar el patrimonio público, bien como suelo dotacional o como transferencias debidas a la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por el proceso urbanizador.

Esta es la formulación de PAREJO y BLANC sobre la que se asienta doctrinalmente la Ley 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Autónoma de Valencia, la cual ha generado una importantísima renovación en las legislaciones autonómicas, una vez se puso en marcha el proceso legislador que ocasionó la Sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional. Los sistemas de actuación se han ampliado en las diferentes regulaciones autonómicas y en ellas ha entrado, sin duda, el agente urbanizador.

Pero esta expansión ha hecho, a su vez, que resulte complicado hablar de un modelo de agente urbanizador. Hay uno, el fijado inicialmente en la Comunidad Autónoma de Valencia, pero a partir de éste sus variantes conviven con otros sistemas -lo que no es posible en la Comunidad de Valencia y luego en Castilla-La Mancha -, los candidatos para asumir la condición de agente han de competir con mayores plazos y más requerimientos y hasta podemos llegar a usar nombres distintos para esta figura, que por otra parte no es tal, aunque se mantiene en los límites del concesionario .

Una vez pasado el momento de la novedad causada tras la introducción del agente, y las respectivas críticas según la posición doctrinal de cada autor, se ha evolucionado hacia un análisis de su efectividad, por un lado, y del grado en que coexiste adecuadamente con los otros dos pilares del proceso, como son la Administración y los propietarios. No podría aceptarse un sistema que dejara sin solución los dos elementos que acabamos de mencionar.

Respecto a la efectividad, se ha correlacionado con factores no siempre en estrecha dependencia. Se habla de las ventajas o desventajas del agente, recurriendo a datos sobre el precio del suelo, sobre el número de viviendas edificadas o sobre el precio de la vivienda, datos todos ellos que sin dejar de ser consecuencia de una regulación jurídica, dejan de ser indicativo suficiente dado que en este ciclo económico están muy mediatizados por otros factores extrajurídicos sobre los que ya hemos hablado.

Esta parte del debate jurídico, desde nuestro punto de vista, necesitaría de un mayor espacio de tiempo para un análisis certero. Sería preciso analizar un ciclo económico completo con sus periodos de recesión y de expansión para conocer si de verdad repercute en los precios del suelo y de la vivienda. Además, estos datos tendrían que examinarse con más detalle del habitual, pues aunque gran parte de la doctrina piensa que las medidas jurídicas por sí mismas determinan el mercado del suelo, parece más plausible la idea de que es el mercado de la vivienda el que termina condicionando más seriamente los precios y la abundancia o carestía del suelo o de la oferta de suelo urbano más en concreto.

Por lo que se refiere al segundo factor, el que se refiere al modo en que la actuación del agente se inserta de modo coherente en las relaciones con la Administración y los propietarios, cabe concluir que el modelo valenciano cuanto menos ha resultado polémico, sobre todo en lo referido a excesivas atribuciones respecto a los propietarios, así como a un difícil equilibrio entre las aspiraciones de beneficio que tiene la empresa privada y el logro de fines públicos que le encomienda la Administración. Es preciso analizar con minuciosidad lo que ha pasado en Valencia, puesto que al ser origen del modelo, contar con una mayor trayectoria temporal y una actividad urbanística intensa, es más factible recopilar datos con los que poder exponer algunas conclusiones.

Conforme se ha ido redactando este trabajo, han ido apareciendo normativas de diferentes Comunidades Autónomas que iban introduciendo al agente urbanizador, con modificaciones que corregían los defectos atribuidos al original valenciano. Ha sido necesario un estudio sobre la marcha de las diferentes leyes para ir tomando las diferentes variaciones y luego poder contrastarlas con el agente valenciano. Realmente, hoy se hace mucho más difícil tratar genéricamente lo relativo al agente urbanizador, que hace apenas cuatro años cuando sólo dos legislaciones ( las promulgadas en las Comunidades de Valencia y Castilla-La Mancha) lo abordaban y ambas por el mismo patrón.