2.6.2.- Ejecución del plan: el margen para la empresa urbanizadora.

La Ley del Suelo de 1956, en su exposición de motivos (parágrafo IV), parte de un sistema muy flexible en lo que a programas de actuación se refiere, estableciendo un horizonte de cinco años y declaraciones de prioridad para la urbanización. A partir de esto señala como principio que el propietario satisfaga los gastos de urbanización “como compensación y dentro de los límites que implica la plusvalía determinada por la transformación de terrenos en solares o la mejora de sus condiciones de edificador”.

Se prevén cuatro modelos para llevar a cabo la urbanización (cooperación, expropiación, compensación y cesión de viales), pudiendo llevarse a cabo la empresa urbanística por gestión pública o privada. Pero el papel para la empresa privada no propietaria se reduce al máximo, en concreto al de contratista en la ejecución de obras, bien por cuenta de la Administración ( obras de urbanización ejecutadas por corporaciones ) o de los propietarios, si no actúan ellos directamente, ya que “para fomentar la gestión privada se admite que los planes sean ejecutados por los propietarios que hubiesen de sufragar total o parcialmente su coste, sometidos a la dirección y fiscalización pública...” (exposición de motivos).

Respecto a quién determina el sistema de actuación, aunque el artículo 113 L.S.´56 señala que la ejecución de los Planes de Urbanismo se hará por cualquiera de los cuatro sistemas enunciados, lo cierto es que la facultad de elegir va a ser siempre administrativa. Como dice ESPEJO, la Ley concede al órgano administrativo gestor la facultad de elegir de manera libre, aunque no arbitraria ni caprichosa, el sistema de actuación que en cada caso se adecue a las necesidades urbanísticas, a los medios económicos y financieros con que se cuente y otras circunstancias.

Ello se fundamenta en el artículo 113, 2 L.S.´56, según el cual “el Ayuntamiento u órgano gestor elegirá el sistema o sistemas aplicables a la población y a cada uno de sus sectores, según las necesidades, medios económicos financieros con que se cuente, colaboración de la iniciativa privada y demás circunstancias”.

Esta capacidad de elección va a guiarse por una serie de pautas que la propia Ley recoge en diversos artículos. Así, la promoción de la iniciativa privada, referida a los propietarios, se recoge en el artículo 4.2: “La gestión pública suscitará, en la medida más amplia posible, la iniciativa privada, y la sustituirá, cuando esta no alcanzase a cumplir los objetivos necesarios, con las compensaciones que esta ley establece”.

De esto se deduce que la iniciativa de los propietarios se estimulará administrativamente y gozará de prioridad como un sistema de actuación, a menos que no sea posible. El recurso a la expropiación es la última instancia, cuando los propietarios, de modo culpable, hagan de hecho imposible la puesta en práctica de los otros tres sistemas, que son los preferentes.

La expropiación queda como sistema residual por ese fomento de la iniciativa privada, aunque tampoco debe olvidarse lo que respecto al incremento de las tasaciones va a suponer la incorporación de la edificabilidad prevista en los planes. Este encarecimiento en el valor de los solares, unido a la falta de medios de la Administración, hacía muy difícil el recurso a este sistema, algo que luego se confirmó con el tiempo.

Además había otras razones de índole cultural, como sugiere PAREJO, puesto que “los sistemas formalmente declarados preferentes, lo son porque traducen la experiencia histórica más acabada y compaginan la gestión pública y la privada: la Administración hace la obra pública (gracias a la contribución económica de los propietarios, garantizada por el régimen de propiedad) y los propietarios ceden los terrenos con destino público...” No dejemos pasar otra evidencia. La capacidad de elección administrativa viene dada, en palabras de ESPEJO, por un nuevo planteamiento acerca de los sistemas de actuación, con arreglo al cual se presume la necesidad de la intervención pública en el campo del Urbanismo . No obstante, quizá convendría matizar esa afirmación, señalando que esa intervención simplemente va a tomar un papel más activo que antaño, puesto que la intervención pública ya venía recogiéndose en textos normativos anteriores.

Por lo dicho, la actuación para la empresa privada en la ejecución del Urbanismo: se reduce a una forma vinculada a la propiedad y otra de empresa no propietaria, autorizada por la Comisión Central de Urbanismo para emprender la urbanización de las zonas que vayan a quedar delimitadas dentro del sistema de expropiación.

La forma prevalente, referida a la actuación por los propietarios, es a la que se refiere el artículo 137 L.S., siendo éste uno de los que desarrollan la gestión privada. En él se dice dentro de su párrafo 1, que “en la ejecución de Planes parciales y proyectos de urbanización, la gestión pública podrá ser sustituida por la privada”.

Sin embargo, el párrafo 2 de este artículo lo matiza para vincular gestión privada a propiedad privada. Dice “ Bajo esta forma de gestión la ejecución de los Planes corresponderá a los propietarios que hubieran de sufragar todos o más de la mitad de los gastos de la urbanización, o a las personas que subrogaren en sus facultades”. He aquí una opción para la empresa privada, la de subrogarse en las facultades de los propietarios, pero ello haría que no se estuviese ante una persona con facultades propias en su actuación empresarial, sino como delegado o mandatario del propietario o propietarios que le hubiesen encomendado la ejecución. En definitiva, estaría actuando en última instancia para cumplir los objetivos de otros.

Cabe otro tanto con la Administración, es decir, que una empresa privada no propietaria pueda actuar por cuenta de aquella o bien conjuntamente a través de una sociedad mixta creada al efecto. Es lo que se señala en el artículo 138, 1 L.S. ´56 cuando se dice que “El Estado y las Entidades locales podrán utilizar la forma de gestión privada para las obras que hubieren de ejecutar a sus expensas, mediante la constitución de Sociedades anónimas, cuyas acciones les pertenezcan exclusivamente, o de Empresas de economía mixta entre Entidades públicas y los particulares”.

Esta forma mixta se puede haber dado en la gestión pública (artículo 121,1 L.S.´56) cuando no se haya optado por urbanizar subrogando a un concesionario para que ejerza las facultades administrativas. Un supuesto en el que también cabe la actuación de empresas privadas no propietarias, pero como meras ejecutoras de lo señalado por las corporaciones locales.

Igualmente será posible la constitución de sociedades cuyos miembros sean la Administración, los propietarios y otras personas, cabe imaginar que empresas. Esto es lo que deducimos del apartado 2 del mismo artículo, que dice: “Si las obras hubieren de sufragarse en parte por una Corporación pública y en parte por los propietarios, podrán constituirse también Empresas de economía mixta entre ellos o juntamente con terceros”.

En ambos casos el ámbito de autonomía para el empresario privado no propietario es muy reducido, ya que las sociedades mixtas no establecían mayoría de capital para los no propietarios. En definitiva, su participación sería en desarrollo de las iniciativas de una Administración o de unos propietarios, con mayoría en la sociedad y capacidad de decisión, si no, con arreglo al primer supuesto tratado, reducidos al cometido de actuar como mandatarios de aquellos.

Respecto a la segunda posibilidad, la de actuar con iniciativa propia, desvinculados de los particulares propietarios y de la Administración, únicamente surge esta posibilidad a través del sistema de expropiación. Ello ya nos indica unos supuestos con posibilidad remota de existencia, por cuanto ya se ha comentado el carácter residual de este sistema, a lo que debe sumarse que la iniciativa empresarial es una de las opciones que se pueden ofrecer si se opta por la expropiación. En resumen, una forma de actuación prácticamente testimonial.

Se recoge en los artículos 121 a 123 de la Ley de 1956. El 121,1 señala que “los Ayuntamientos y demás Corporaciones públicas y personas privadas a quienes autorice la Comisión Central de Urbanismo, podrán emprender o reservar la urbanización de un sector completo y expropiar uno o varios polígonos sin necesidad de la previa aprobación del Plan parcial”.

Para los sujetos (administraciones o particulares) que sean beneficiarios de la expropiación, se establece como requisito previo la realización de un proyecto (artículo 121,4). Posteriormente, “el adquirente de los terrenos expropiados, cuando estos no se incorporen al Patrimonio municipal del suelo como reserva, deberá realizar la urbanización y, en su caso, la edificación en el tiempo y modo previstos en el proyecto que haya legitimado la expropiación forzosa...” (artículo 123,1).

Queda, finalmente, la obligación por parte del beneficiario, que aparece en el artículo 123,2 L.S.´56, de ceder los terrenos necesarios para dotaciones públicas, así como la ejecución de las obras de urbanización. Algo natural esto último, puesto que lo que ha dado lugar a la autorización de expropiar ha sido un proyecto de expropiación. Sería ilógico que la presentación del proyecto no supusiese obligación alguna para el expropiante, dado que las causas para expropiar han de estar ajustadas y suponen la obligación de llevar a la práctica el fin para las que se invocan.

Siguiendo en este apartado a SEGURA podemos añadir la posibilidad de que el urbanizador participe dentro del sistema de compensación no en una sociedad privada, sino en la Junta de compensación, de naturaleza administrativa. En el artículo 124 L.S.´56 se abre la posibilidad de que junto a los propietarios y ayuntamientos u órganos urbanísticos, participen (apartado 3) “las empresas urbanizadoras que aporten total o parcialmente los fondos necesarios para urbanizar en las condiciones que se determinen”.

No obstante, esta posibilidad de intervención no debe olvidarse que se da dentro del sistema de actuación preferente por la Ley del Suelo de 1956 y que es precisamente en él donde toma prevalencia la intervención de los propietarios. Por ello, también se echaría de menos la autonomía necesaria en la empresa urbanizadora privada, no propietaria como para que su intervención sea considerada en este capítulo. Máxime cuando interviene no por sí misma, sino dentro de una personalidad administrativa como la junta de compensación.

Vemos, en definitiva, bastante restringida la posibilidad de que empresas privadas no propietarias pudiesen actuar con un proyecto y autonomía propias. Más bien, si exceptuamos la posibilidad descrita en el sistema de expropiación, se trata de actuaciones que van a ejecutar las decisiones tomadas por la Administración o los propietarios. Aparte, la prioridad para el sistema de compensación va a limitar el surgimiento de empresas urbanizadoras en el sentido completo. Esto es, no negamos que la empresa de construcción o de obras públicas venga interviniendo en el proceso urbanizador, pero sin conciencia plena de éste y por cuenta de otros.

PAREJO ha destacado estos límites al desarrollo empresarial, causados en parte por no haber extendido el sistema de expropiación con beneficiario privado, que la Ley del Suelo de 1956 recogió de modo casi testimonial, a mayor número de supuestos. Conforme a esto, señala el autor, “habría permitido teóricamente independizar la actividad de urbanización de la propiedad del suelo, situándola en el terreno empresarial que le es propio”.

Añade que esto no se produjo únicamente por la propia Ley, sino que cabe añadir otras circunstancias que propiciaron el resultado: “La lógica del sistema legal y la realidad misma de la estructura de la promoción inmobiliaria en España impidieron el despliegue práctico de tal posibilidad. O viceversa, al no incentivarse la generalización de sistemas empresariales de potentes urbanizadores modernos, se impidió la modernización del aparato productivo urbanizador español, a diferencia de otros europeos, sumido en minúsculas y dispersas empresas constructoras de edificios, incapaces de abordar los proyectos de urbanización que la época actual requería”.

Esta crítica, en el fondo quizá un anhelo de otras consecuencias, nos lleva a reparar en la falta de dimensión dentro del sector empresarial dedicado a la producción de suelo y a la ausencia de grandes empresas en el sector, con capacidad para ejecutar por sí mismas grandes planes. Pensemos que las grandes empresas de obras públicas y construcción que ahora conocemos o no existían o no habían sido fundadas cuando aparece la Ley de 1956. Ha sido después, por el desarrollo del sector, pero también por la participación de grandes grupos financieros, como han ido surgiendo empresas con capacidad bastante para realizar por sí mismas grandes proyectos de urbanización, independientemente de las posibilidades legales que puedan brindárseles en unas zonas u otras de España.