3.9.- Los convenios urbanísticos entre la Administración y los particulares, como modelo alternativo para urbanizar.

Los convenios urbanísticos llevan siendo desde su introducción un cauce para la participación activa de los particulares –también los no propietarios de suelo con iniciativas urbanizadoras -, que les permite la presentación de propuestas ante la Administración , la ulterior transformación del suelo e, incluso, la edificación final. Se trata de una forma de actuación, pero no de un sistema, porque cabe que se utilice con cualquiera de los existentes. Formalmente, incluso los sistemas concesionales de agente y similares, van a adoptar el convenio como instrumento para recoger los derechos y obligaciones de la relación concesional entre la Administración y la persona, titular o no de la propiedad, que resulta adjudicataria Vamos a definir los convenios urbanísticos como “aquellos acuerdos suscritos entre la Administración y los particulares, como interesados en una determinada actuación urbanística, con el objetivo de lograr la colaboración de los mismos en la consecución de dicha actuación. Estos acuerdos podrán ser celebrados por la Administración autonómica o local, así como por las entidades de Derecho Público de ellas dependientes, con promotores, propietarios de suelo, Juntas de compensación o simples vecinos que puedan ver afectados algunos de sus derechos por una determinada operación urbanística”.

Supone un acuerdo en el que obviamente no hay libertad ilimitada para los contratantes, puesto que la Administración está obligada a los fines de servicio público, a las normas que regulan su actuación y a la regulación urbanística. La Administración no puede llegar más lejos de lo que habría llegado con otro sistema de actuación, lo que si puede es actuar de otro modo: bajo la forma de convenio puede negociar con los particulares términos que aun habiéndose alcanzado de distinta forma, seguramente habrían requerido un procedimiento más complejo, o un reparto de plusvalías diferente al alcanzado. Por ejemplo, quizá hubiera sido preciso expropiar de no llegar a un acuerdo, o posiblemente habría que haber abonado un justiprecio en vez de permutar parcelas o de ceder un aprovechamiento a la comunidad, por citar unas de las múltiples alternativas que hay disponibles en la ejecución urbanística.

Contrariamente a lo que pudiera pensarse, esta forma negocial no es nueva en nuestra legislación, sino que tiene cabida desde la Ley que aprobó el III Plan de Desarrollo Económico y Social, en la década de los años sesenta del pasado siglo. Luego, ha ido cobrando vigor paulatinamente hasta terminar de uso generalizado en todos los ordenamientos autonómicos. De tal modo es así que prácticamente en la generalidad de los casos las intervenciones de empresas privadas en la ejecución urbanística, una vez que han sido seleccionados en el concurso, van a ser reguladas por medio del convenio entre la Administración y el particular de que se trate.

Por sus orígenes, el urbanismo concertado puede recordarnos en sus funciones a lo que posteriormente han sido las formas actuales en torno al agente urbanizador. Se trata de un cauce que permite la intervención de propietarios, pero también de terceros(mediante cualesquiera de los sistemas de actuación existentes) en la práctica vinculados a grandes grupos empresariales con capacidad para desarrollar obras de envergadura. A la par hace posible llevar la ejecución no únicamente a los términos finales de la obra, sino también en lo referente a planeamiento, y por el otro extremo a la edificación de los solares resultantes.

Sobre el parecido que ofrece desde varias décadas el urbanismo concertado, respecto al moderno sistema de agente, ya LLISET dedujo el estrecho parecido al señalar que “si los adjudicatarios son terceros estaremos ante una concesión pura y simple”. Sería un método en el que bajo la iniciativa de los particulares, propietarios o no, se logra el desarrollo de la función pública urbanística con beneficio para los impulsores y necesariamente para la comunidad, si se ha respetado la normativa urbanística existente.

Al respecto, no debe olvidarse el carácter jurídico-administrativo de los convenios, lo que hace que permanezcan sujetos a las normas urbanísticas de nuestro Derecho Administrativo. y también a la LCAP. Por esto mismo, en todo lo relativo a su cumplimiento, interpretación, efectos y extinción del convenio, será competente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Pese a los dos tipos de convenios existentes, vamos a centrarnos en el de gestión, es decir, el que tiene por objeto la ejecución y gestión del planeamiento ya aprobado. Dejaremos de lado, los convenios meramente de planteamiento, cuya finalidad es la preparación de modificaciones en el planeamiento vigente, lo cual creemos escapa considerablemente el objeto de este trabajo consistente en la ejecución urbanística.

Los convenios de gestión han sido admitidos como instrumentos para resolver las cuestiones que surjan entre la Administración y los particulares a la hora de acometer la ejecución de un plan. Entre los aspectos de esta ejecución que pueden dar lugar a convenios está la el reparto equitativo de beneficios y cargas urbanísticos; el establecimiento de estipulaciones para concretar los deberes y plazos de ejecución, la previsión de la construcción de viviendas para realojar a residentes en el área de actuación, la posibilidad de transmisión a los propietarios de los excesos de aprovechamiento, la concreción del pago de las indemnizaciones y expropiaciones de terrenos, etc.

Como estos convenios no suponen modificación o alteración del planeamiento, permite que algunas legislaciones autonómicas faculten a los particulares, mediante el convenio, para que asuman la total iniciativa y responsabilidad de la gestión urbanística en la ejecución del planeamiento, pudiendo detallar en el convenio el estatuto de ejecución, el cual es posible que se aparte de los sistemas de actuación regulados en la Ley.