2.4.1.- La configuración del servicio público en el urbanismo.

Si ya sabemos como se planteó la respuesta administrativa a lo que desde una visión estatal o de otro ámbito comunitario podían considerarse fines públicos, conforme a un estado de opinión social imperante en cada momento, correspondería concretar más nuestra propuesta al referirnos a materia urbanística. Por muy clara que pudiera haber quedado la noción de servicio público, enseguida repararíamos en su carácter abstracto, lleno de planteamientos generales que deben ser acotados en el área correspondiente, como sucede en nuestro caso.

Al configurar la noción de servicio público, los tratadistas del momento mantenían una visión de la ciudad necesitada de la intervención pública. El despegue urbano surgido por el crecimiento económico estaba acelerando cambios que hasta entonces apenas habían sido perceptibles por su lentitud. Si en varios siglos las ciudades habían permanecido sujetas a la muralla medieval, a partir del siglo XIX el aluvión de habitantes que llegan a las ciudades determinará que se sobrepase con creces esa barrera de constricción.

Pero, contar con más habitantes no supuso meramente la percepción de que era necesario encontrar espacios de acogida. Van a surgir concepciones de habitabilidad, de salubridad, junto a la convicción de que el espacio urbano debería ofrecer a sus habitantes una serie de beneficios, y que éstos difícilmente iban a llevarse a cabo con la sola iniciativa privada. Existían dimensiones comunitarias que únicamente desde la implicación estatal o municipal podrían ser resueltas.

Esa percepción social de que deberían darse respuesta a unas necesidades públicas a través del servicio público nos lleva a tratar de determinar cuales serían los fines públicos. Para esto, partiendo de POSADA y de todas las referencias de diversos autores que recoge en su manual, vamos a condensar el pensamiento existente en ese momento y a terminar concretando los elementos que compondrían la noción de servicio público urbanístico.

MENDELSON sostiene que la actividad municipal respecto a las ciudades, debe tener como fin capital “asegurar a millones de ciudadanos... las condiciones necesarias para la conservación y desenvolvimiento de todas sus fuerzas físicas, así como de su buena salud moral e intelectual”. Esto es, como el propio autor reconoce, se sobrepasa la vieja función medieval que se limitaba a garantizar la vida de las habitantes en el interior del burgo, y se adoptan nuevas metas que concreta en la siguiente frase: hacer la vida más fácil, protegernos en la lucha por la vida, y alejar de nosotros los peligros que nos amenazan.

ELIOT llega más lejos en sus expectativas respecto a lo que debe proporcionar la ciudad a sus ciudadanos, pues no se limita a que cubra una lista de necesidades materiales, sino también a que les proporcione valores espirituales mediante la estética urbana y los espacios naturales, como elementos de esparcimiento a una población que no puede quedar encerrada en su propia vivienda o en su calle: el entorno urbano ha de ser un condicionante positivo para las personas, algo que eleve, si cabe, el espíritu personal, cívico y social.

Junto a estas preocupaciones de fin público dirigido al enriquecimiento personal e individualizado de sus ciudadanos, la ciudad también se convierte en fuente de preocupaciones sociales que se adivinan en el memorable libro de POSADA El régimen municipal de la ciudad moderna. Aparecen cuestiones como el impacto del desarrollo urbano en el mundo rural o la convivencia y los peligros para el orden público de ciudades donde los poderes públicos se limiten a ser meros observadores de lo que se desarrolla en su interior.

Evocando a ORTEGA Y GASSET, señala que la ciudad viene a recoger en un mundo vital denso, las necesidades del hombre, sentidas con fuerte intensidad y excitadas por las facilidades de los contactos que suponen las masas, así como por la enorme fuerza de reacción y rebeldía de estas. Puede considerarse a partir de estas palabras que se abren muchas líneas para actuaciones públicas que luego han sido llevadas a cabo en décadas posteriores, no sólo en lo más obvio de control del orden público, sino también en la aplicación de medidas sociales preventivas, tales como políticas de vivienda para facilitar el acceso a los más desfavorecidos, de servicios en cada barriada o de mejora de comunicaciones. Se toma conciencia de que los ciudadanos en su conjunto –como masa en los términos de ORTEGA, tan en boga allá por los años veinte del siglo anterior – tienen unas necesidades que si no se ven saciadas pueden provocar una respuesta amplia. Para evitarlo, sólo los poderes públicos pueden llevar acciones encaminadas a dar satisfacción a esas necesidades, garantizando el orden presente y propiciando un desarrollo colectivo.

Otra cuestión que aparece es la repercusión del crecimiento urbano en el entorno rural de las ciudades. No sólo son habitantes que se desplazan de su habitat histórico hacia un núcleo concreto en el que se está centralizando la producción y por ende los incipientes servicios, es que también la ciudad en su conjunto se vuelve consumidora de los recursos naturales existentes a su alrededor. La ciudad necesita agua, demanda recursos (madera, carbón) con los que atender la producción de energía para calefacción o electricidad. Requiere así mismo espacios en los que depositar los crecientes residuos producidos, y se va a revelar como inagotable consumidora de suelo para variados usos.

En definitiva, se va a sentir como necesidad pública la regulación y protección de los entornos que rodean los núcleos urbanos, no ya como algo aislado, sino como elementos dependientes y afectados por el desarrollo de las ciudades. Estaríamos asistiendo, de un modo más o menos emergente, a lo que con el paso de los años se han consolidado como medidas de ordenación territorial, que por supuesto son elemento esencial de la actuación pública contemporánea.

Conocidas estas premisas, que más o menos indirectamente van a tener una honda repercusión jurídica, ya contamos con suficientes referencias que nos ayuden a comprender la configuración del servicio público en materia urbanística y los elementos que la van a integrar. Como es sabido, allá por los inicios del siglo XX, el Derecho Administrativo evoluciona desde su posición tradicional de actos de gestión hacía una intervención basada en el concepto de servicio público.

Ese concepto va a dominar el pensamiento urbanístico imperante en ese tiempo, que se nutre de teorías filosóficas, sociológicas, arquitectónicas y jurídicas, hasta formar un conjunto equiparable a lo que hemos citado, en la terminología de entonces, como conciencia social o principios aceptados comúnmente por la opinión pública o la colectividad.

El resultado de todo ese bagaje de ideas es un conjunto de factores de intervención que formaría la noción de servicio público, en relación mediata o inmediata con actuaciones de índole urbanística, que se resume en el siguiente cuadro tomado de POSADA:

a) Distribución y arreglo de las facilidades del transporte (agua, ferrocarril, vehículos en las calles), para todo lo cual se hace preciso un buen sistema de calles y una adecuada distribución de las edificaciones.

b) Colocación de parques, campos de juego, edificios públicos y demás propiedades públicas de todo género. En un sentido actual podríamos incluirlo dentro de un apartado de dotaciones públicas.

c) Cuanto se relaciona con el control de la propiedad privada, mediante una regulación legal, incluyendo materias tales como la distribución en zonas según las funciones de la ciudad (industrial, residencial...). Que en términos modernos entraría dentro de la clasificación del suelo.

d) Rama sociológica, que comprendería cuanto se relaciona con el fomento de la salud pública, comodidad y bienestar.

Conocidos los elementos que integrarían esos fines públicos que van a requerir la prestación de unos servicios públicos por parte de la Administración, se impone aclarar cómo fue configurándose esa intervención hasta adquirir unos perfiles distintos a otro tipo de actuaciones a favor de la comunidad.