B) El concesionario surgido a partir del sistema de expropiación.

Esta fórmula supone dejar fuera del proceso a los particulares, los propietarios de los terrenos destinados a urbanizarse, pues será la Administración quien asuma la titularidad de los terrenos y la consiguiente urbanización con arreglo a lo planificado previamente. El protagonismo máximo es de la propia Administración, bien por sí misma, gestionando ella directamente, o bien a través de empresas particulares, mediante la figura de la concesión, pero también es aceptable el resto de formas de gestión.

En quien recae la concesión sería el beneficiario. Se trata de un sujeto que representa el interés público o social, para cuya realización está autorizado a pedir que se ponga en marcha la potestad expropiatoria de los bienes precisos (asumiendo el deber de indemnizar la expropiado) para ejecutar la obra o prestar el servicio. Representa el interés público o asume en aras de este interés el cumplimiento de deberes que el propietario no cumplió.

Como indica CORRAL GARCÍA, la condición de beneficiario ha de ser otorgada expresamente por Ley de forma genérica, requiriéndose normalmente una especial cualificación, como sería el caso del urbanizador concesionario reflejado en el artículo 172 de la Ley de Expropiación Forzosa. Esto es muy común, como veremos, en el ámbito urbanístico, donde la condición de beneficiario, como sujeto distinto al expropiante aparece con mayor intensidad.

Conviene diferenciar el sistema de expropiación, es decir uno de los sistemas de ejecución reconocidos en nuestro ordenamiento urbanístico, con otras posibilidades más concretas de expropiación dentro de las expropiaciones urbanísticas. Así podemos encontrarnos los siguientes supuestos:

• Ejecución de sistemas generales o de alguno de sus elementos, o realización de actuaciones aisladas en suelo urbano.

• Urbanización de polígonos o unidades de actuación completos, mediante la aplicación del sistema de expropiación, para la ejecución del plan de que se trate.

• Adquisición de terrenos para formar reservas de suelo.

• Expropiación-sanción, por inejecución de las obras de adaptación requeridas por el planeamiento o por normas o proyectos de carácter histórico o artístico.

• Por incumplimiento de la función social de la propiedad.

El hecho de que la Administración asuma el sistema de ejecución expropiatorio puede ser debido a diferentes causas: puede que se haya intentado ejecutar la urbanización por medio de otro sistema y que éste haya devenido imposible por causas como la falta de entendimiento entre los propietarios, o puede que directamente, viendo el sistema de expropiación como el más idóneo, se haya recurrido a él.

RODRÍGUEZ MÁS evoca los antiguos fundamentos de la expropiación en las tareas ejecutoras del urbanismo: “ Una vez planeadas las ciudades, hay que construirlas engrandecerlas o reformarlas. Para ello se hace preciso que la Administración, mediante un acto de poder, sin restricciones ni limitaciones, pueda disponer de todos aquellos bienes de dominio privado que se oponen a la realización de los planes o proyectos urbanos. Este acto de poder que solamente la Administración puede acordar o alguna entidad o particular pueden interesar, es la institución de Derecho Público, llamada expropiación”.

En esta concepción, como puede deducirse, subyace la idea de que, para el cumplimiento de los fines, la actuación administrativa tiene que desplegar un poder absoluto, como es el basado en la expropiación, aunque con garantías debidas a los expropiados, ya que entonces cedería el Derecho ante la arbitrariedad en la pura confiscación. Tal perspectiva quizá obedece a una percepción de las tareas administrativas no suficientemente evolucionada como para aceptar que la participación de los ciudadanos, aunque sea en el papel de propietarios, no tiene por qué representar un impedimento a la eficacia administrativa. Al contrario, en ocasiones puede mejorar, por ejemplo dotándola de mayor agilidad, la intervención administrativa y su defensa de los fines colectivos. Piénsese en los convenios urbanísticos, que obedecen a los criterios señalados y permiten, a veces, una mejor defensa para el interés común que si se hubieran propiciado interminables trámites, con sus recursos administrativos y judiciales.

El modelo expropiatorio puede insertarse dentro de objetivos concretos que se refieran tanto a la cuantía de la indemnización que deberá abonarse, como al hecho posterior de utilizar los terrenos expropiados para el logro de los fines previstos en el planeamiento. GONZÁLEZ-BERENGUER esboza alguno de estas metas en uno de sus últimos trabajos, con su habitual contundencia.

Propone este autor que cualquier justiprecio debería descontar la acción de la comunidad del precio expropiatorio, es decir, que al precio de venta debería deducírsele la plusvalía provocada por la decisión colectiva de urbanizar. Ello permitiría adquirir terrenos cuyo precio sirviera para otros fines, como el de facilitar viviendas asequibles, condicionando la subasta de terrenos al cumplimiento de dichos fines por las promotoras, con arreglo a unas justificaciones que ya hemos reproducido antes por haberlas tomado de otra obra.

Otros fines que cumple la expropiación podemos encontrarlos en Tomás-Ramón FERNÁNDEZ quien destaca sus posibilidades en la constitución de reservas de suelo, obtención de terrenos destinados en el planeamiento a la construcción de viviendas de protección oficial u otro régimen de protección pública, así como a otros fines de interés social. Cabe destacar, igualmente, su función de garantía, bajo la cual se exige a los propietarios el cumplimiento adecuado de sus obligaciones, so pena de padecer una sanción que será la medida expropiatoria La concesión deberá obtenerse por concurso público, de acuerdo al procedimiento enunciado en el artículo 212 del Reglamento de Gestión Urbanística, en desarrollo de la Ley del Suelo , Real Decreto de 25 de agosto de 1978. En este artículo se recoge lo referido a los términos en que deberán redactarse las bases que rijan el concurso: obras e instalaciones que el concesionario ha de ejecutar, las que debe entregar a la Administración concedente y el plazo en que ha de hacerlo, las que aquél podrá ejecutar en un plazo no superior a treinta años, y las tarifas que podrá percibir de los usuarios, las condiciones determinantes de la fijación del precio de venta de los solares que resulten, o el canon concesional que el titular de la concesión habrá de abonar a la Administración.

Respecto a la naturaleza de la concesión, Tomás-Ramón FERNÁNDEZ estima que pese a que ni la legislación urbanística, ni el Reglamento de Gestión la califiquen expresamente de tal, se trata de una típica concesión de obra. Según su criterio, su objeto es la realización de obras públicas por el concesionario, que se resarce luego de la inversión efectuada mediante la explotación temporal de las mismas (o de una parte de ellas) en los términos que al efecto se pacten.

Aunque ya se ha mencionado, hemos de concluir que por el principio de subsidiariedad establecido en la Ley 6/1998 de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, el sistema de expropiación cede ante el de compensación que resulta preferente. Incluso, optando por la expropiación, como afirma PARADA, habría una primacía a que se efectuase mediante concesionario interpuesto o gestión indirecta, de acuerdo al artículo 4 de la LRSV, ya citado en páginas anteriores.

La concesión, así como figuras que podemos entender evolucionadas de este sistema, como el agente urbanizador, permiten la intervención de particulares en un servicio público como es el Urbanismo y por esto, deben sujetarse a ciertos principios generales, consustanciales a nuestra tradición jurídica y presentes no sólo en nuestras normas, sino también en otras de ordenamientos procedentes del mismo tronco, tal como el francés. François RACHLINE ve en este modelo la participación de tres figuras, como son la colectividad o sus representantes que deciden, un operador – en forma de empresa pública o privada – y un organismo administrativo que va a realizar los controles precisos durante el periodo de la concesión o la delegation, como denomina este autor.

En definitiva, supone que la Administración mantiene la capacidad de designar al concesionario y de mantener a lo largo de toda la concesión los controles necesarios para verificar si la actuación de la empresa obedece a las cláusulas fijadas en el procedimiento de la concesión. Si no se ajusta la prestación a lo estipulado, entonces cabrá la toma de medidas, como suspender la concesión o la imposición de las sanciones que correspondan.