V. LA EJECUCIÓN URBANÍSTICA POR EMPRESAS NO VINCULADAS A LA PROPIEDAD DEL SUELO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA VALENCIANA

5.1.- Introducción: características generales de la LRAU.

Dedicamos a la Ley 6/1994, de 15 de abril, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad de Valencia un capítulo específico por varias razones: en primer lugar, se trata de la Ley precursora en España de nuevos caminos para la ejecución del urbanismo por un sistema empresarial. Puede que no se trate de un invento completo sino mejor de una readaptación de lo existente, pero no puede negarse la originalidad de un sistema que deja de basarse sobre las relaciones Administración – propietarios para introducir un tercer sujeto como es el agente, empresario urbanizador, con una importancia máxima y una responsabilidad directa e inmediata para ejecutar la unidad de actuación integrada. Por esto sus decisiones establecidas en el programa aprobado administrativamente van a gozar ante los propietarios de igual fuerza que si fueran llevadas a cabo directamente por la Administración.

En segundo lugar, el amplio lapso desde la promulgación de esta Ley hasta la fecha ha permitido comprobar sus aciertos, las dificultades superables y los defectos que necesitan subsanación sin que el tiempo los haya atenuado. De hecho, parte de estos defectos se han corregido o paliado al promulgarse leyes autonómicas que se han inspirado en la norma valenciana. En cualquier caso, la aplicación durante esta década nos permite un tratamiento más amplio y enriquecedor que el suscitado por las nuevas normas autonómicas con apenas dos o tres años de vigencia.

La Ley 6/1994 , de 15 de abril, Reguladora de la Actividad Urbanística en la Comunidad de Valencia, surge en desarrollo de las competencias atribuidas por el artículo 31, 9 de su Estatuto de Autonomía, referido a la ordenación del territorio y del litoral, así como del urbanismo y la vivienda. Estas materias van a legislarse tomando como punto de partida las directrices constitucionales referidas a utilización del suelo que permita una adecuada participación por la comunidad de las plusvalías generadas, así como el acceso a la vivienda digna y adecuada por todos los ciudadanos (artículo 47 C.E.). Así mismo, dan respuesta a lo formulado en el artículo 45 C.E., relativo a la mejora de la calidad de vida, merced a un ambiente adecuado, basado en la utilización racional de todos los recursos, entre los cuales debemos fijarnos especialmente en el suelo. Y en tercer lugar, toma en cuenta lo relativo al artículo 46 C.E. sobre conservación y promoción del patrimonio histórico, cultural y artístico colectivo . Aspectos todos sobre los cuales se van A ir fundamentando de modo explícito el resto de normas autonómicas dedicadas a la ordenación del territorio, en su conjunto o con tratamiento diferenciado para la actividad urbanística.

Los objetivos de la Ley manifiestan su deseo de sobrepasar el reparto competencial existente de hecho hasta aquel momento. Así, en su preámbulo, parágrafo III señala que “El propósito de la presente Ley excede la mera adaptación de la Ley estatal a las peculiaridades territoriales autonómicas(...)” Hecha esta manifestación de intenciones en los párrafos siguientes se va a concretar este amplio propósito: “Respetando esas coordenadas que el legislador estatal ha reclamado para su propia competencia, se pretende aquí formular una alternativa al sistema vigente en su dimensión propiamente urbanística(...) Se pretende sustituir el antiguo modelo – respetando las normas de legislación básica o plena estatal – por una nueva orientación (...) No se trata de añadir nuevas normas al abultado bagaje legal, sino de sustituir unas por otras aligerando el conjunto.”El contenido que se incorpora en las normas de sustitución aparece en el párrafo inmediatamente posterior y nos va a anticipar una nueva posición para los titulares del derecho de propiedad, así como para el modo de llevar a cabo la ejecución urbanística: “Esta nueva orientación propone que al propietario de terrenos en cuanto tal, no le es exigible razonablemente que asuma el papel protagonista que le atribuyó la legislación histórica. La actividad urbanística es una función pública cuya responsabilidad debe reclamarse a los poderes públicos y no a los propietarios de terrenos. Esta función pública requiere una inversión económica importante y una actividad gestora de dicha inversión. Por tanto, sin perjuicio de su carácter público es también una típica función empresarial.”He aquí una de las grandes diferencias respecto a lo que eran en líneas generales los fundamentos de las normas estatales que aparecieron a lo largo de todo el siglo anterior: se trataba, fundamentalmente, de integrar el derecho a urbanizar como una facultad en la esfera del propietario del suelo originario. Como propietarios disponían de un derecho a urbanizar que garantizaba el posterior y anhelado – por rentable – derecho a edificar, pero para hacerlo efectivo se hacía preciso el cumplimiento de los deberes que requería la transformación del suelo rústico en urbano, y esto sólo era posible acometiendo la ejecución urbanística, es decir, emprendiendo una tarea que implicaba una actividad empresarial de ningún modo habitual para la mayoría de los propietarios afectados.

Sin embargo, en la LRAU asistimos a un cambio notorio por cuanto la regla general que se nos aparece en el preámbulo dispone “que el agente ejecutor del Plan sea siempre un agente que actúa, jurídicamente, asumiendo la calidad de agente público. La Administración puede asumir directamente ese papel activo. Puede operar, igualmente, mediante la empresa pública.

Pero también puede gestionar indirectamente el planeamiento adjudicando el protagonismo activo a una empresa (seleccionada en pública competencia) en la que delegue esa responsabilidad. Cuando la actuación sea indirecta, la Administración se reserva la dirección y supervisión y la empresa se convierte en el ejecutor material de sus directrices, poniendo al servicio de estas los resortes productivos de la libertad de empresa y de la economía de mercado.”Titular de ejecutar la función pública urbanizadora vemos que no es el propietario, sino exclusivamente un agente ejecutor del plan. Este agente puede ser un propietario o también un empresario dedicado a la actividad empresarial de urbanizar, aunque ajeno a la propiedad del suelo que va a actuar mediante gestión indirecta. Pero también la Administración puede decidir acometer por sí misma la ejecución, mediante una empresa de titularidad pública, llevando a cabo lo que constituiría un supuesto de gestión directa.

Nótese que el agente urbanizador queda como el único sistema de actuación reconocido en la LRAU, lo que supone una ruptura apreciable respecto a la normativa estatal previa, pero también respecto a otros ordenamientos posteriores que, aun regulando una o más variantes concesionales, van a dejar subsistentes los tres sistemas clásicos de nuestro ordenamiento: compensación, cooperación y expropiación, aunque con diferentes grados de aplicación, en función de la preferencia que se atribuya a cada uno de ellos. Algo que, por otra parte, ya sucedía con anterioridad, donde como se sabe el sistema de compensación resultaba el preferente.

Conviene destacar también que al haber dispuesto de un solo sistema de actuación, las atribuciones propias de la Administración en materia de ejecución urbanística directa van a mantenerse, pero con una terminología completamente diferente: ahora se trata de un agente, aunque su papel en la práctica pueda quedar cercano al antiguo sistema de expropiación en el caso de que los propietarios no colaboren, o al de cooperación si los propietarios deciden aceptar las obligaciones que surjan del programa, tanto en lo referido a los aprovechamientos resultantes, como al coste que habrá de sufragarse para obtenerlos.

Desde este punto de vista, más que innovación total, lo que encontramos es una integración de elementos conocidos en un sistema único de actuación por lo que respecta a la actuación administrativa. En lo referente a los particulares, lo más destacable es la equiparación de derechos para cualquiera que pueda presentar una iniciativa, independientemente de sus vínculos con la propiedad del suelo. Se trata de una evolución notoria que, como ya se ha señalado anteriormente, bien pudiera haberse inspirado en el modelo francés del amenageur, en el momento de redactar la LRAU con perfiles muy similares a los que luego se fueron desarrollando en el texto urbanístico valenciano.