VI. EL URBANIZADOR EN LA LEY 2/1998, DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y DE LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA DE CASTILLA-LA MANCHA

6.1.- Fundamentos de la legislación urbanística de Castilla-La Mancha.

La Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (en adelante LOTAU) de Castilla-La Mancha surge como consecuencia lógica tras la ya comentada STC 61/1997. El Tribunal Constitucional afírmó la competencia de las comunidades autónomas en la ejecución y regulación del Urbanismo, lo que implicaba la imposibilidad de que fuera la legislación estatal quien regulase este ámbito compentencial, como había sucedido hasta ese momento.

Las características territoriales, demográficas y de desarrollo económico hacían díficil diseñar un modelo propio que diera respuesta a la heterogenidad en que se halla la región. Castilla-La Mancha cuenta con vastas zonas en franco retroceso de población, que sitúan muchos pueblos en un paulatino declive, quizá hacía la desaparición. Por el contrario, en las capitales de provincia y en algunas otras ciudades más se está concentrando la capacidad de producción industrial y de servicios, y con ellos los habitantes. Inclusive, se están creando zonas al norte de Toledo y en Guadalajara que sirven como zona de expansión natural a la Comunidad de Madrid. Esto viene avivado también por un desarrollo que provoca el incentivo mediante las mayores ayudas a la inversión empresarial que se reciben desde la Unión Europea, debido al bajo umbral de renta que presenta la región respecto a la media europea.

No obstante en el parágrafo I de la exposición de motivos se hace referencia a la adecuación a las “características de la Comunidad Autónoma: del territorio y sus recursos naturales, de la estructura socio-económica, la organización del asentamiento poblacional y las tendencias del desarrollo urbano; y a la construcción institucional, con especial atención a la capacidad de gestión de los Municipios, en modo alguno homogénea”.

Al tener que afrontar el desarrollo normativo, la Junta de Castilla-La Mancha parte de los artículos 45, 46 y 47 CE y de las regulaciones existentes, tal como se reconoce en la exposición de motivos (parágrafo I) cuando se refiere al carácter “decididamente innovador, pero limitado a lo realmente necesario e inspirado en las experiencias recientes ya acreditadas, con simultánea conservación de los elementos que forman ya el acervo común de la cultura urbanística española que han demostrado ya su funcionalidad y utilidad”.

Esa apelación a las experiencias recientes ya acredidatas ocasiona que la LOTAU se convierta en el resultado evolutivo más inmediato de la LRAU valenciana. Una y otra mantienen características semejantes que vendrían a coincidir, en primer lugar, en que, como apuntan PAREJO, JIMÉNEZ-BLANCO Y ORTEGA al referirse a la Ley de la Comunidad Valenciana, “organiza el desarrollo de la actividad urbanística a que dicha ordenación da lugar, en su fase de planificación, en un verdadero sistema integrado, que comprende todos los instrumentos de ordenación (que son, así y todos ellos, planes urbanísticos) en manos de las Administraciones urbanísticas...”Pero sobre todo, su tronco común se manifiesta en la regulación coincidente del agente urbanizador privado que, a diferencia de lo establecido en normas autonómicas posteriores, se configura como el sistema de actuación exclusivo para llevar a cabo la gestión pública urbanística, ya sea de modo directo, ya de modo indirecto mediante el recurso a la empresa privada sin vinculación forzosa necesaria con los propietarios de las parcelas.

Lo anterior implica también un coincidente tratamiento en lo que respecta al régimen urbanístico de la propiedad del suelo, tan estrechamente relacionado con el estatuto del agente. La casi exclusividad de los propietarios a la hora de llevar a cabo proyectos de ejecución urbanística desaparece en aras de un nuevo concepto de actuación empresarial, personificado en el agente urbanizador. Como comenta KONINCKX “el régimen configurado en la LRAU y LOTAU cumple su función principal de garantizar la ejecución del planeamiento al eliminar la dependencia tradicional de los propietarios, dada su falta de operativa según había demostrado la práctica...”Sí se nota un evidente matiz, como apunta CARCELLER FERNANDEZ, y es el hecho de que, al promulgarse esta Ley con posterioridad a la LRSV estatal, la regulación sobre la propiedad resulta plenamente compatible con el régimen estatal. Es decir, se recogen las tres clases esenciales de suelo urbano, urbanizable y rústica, salvo en los municipios exentos del deber de formulación de Plan de ordenación municipal en los que el suelo se clasificará en urbano y rústico.

La LOTAU, en línea con la legislación establecida explícitamente desde 1956, aunque comprendida como función administrativa desde el siglo XIX, señala en el artículo 2 que la actividad urbanística es una función pública de titularidad y responsabilidad de las Administraciones públicas competentes, debiendo éstas gestionarla y desarrollarla. Esta función pública, tal y como se ha señalado en otros apartados, ha de ponerse en correspondencia con lo preceptuado en nuestro texto constitucional en los artículos 45, 46 y 47, relativos respectivamente al derecho a disfrutar del medio ambiente y las medidas que han de ponerse en práctica para ello, a la conservación del patrimonio histórico, cultural y artístico, y al derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, así como a que la comunidad participe de las plusvalías que genere la actividad urbanística.

A su vez, estos principios han de entenderse actualmente en concordancia con el artículo 2 de la LRSV, relativo a las facultades que permite el derecho de propiedad dentro del ámbito urbanístico, así como sobre lo que regula el artículo 4 de la misma Ley sobre la acción urbanística y las posibilidades de la iniciativa privada en su puesta en marcha y participación. En definitiva, se trata de una norma que ha evolucionado con arreglo a las normas cronológicamente más modernas, pero sin perder de vista los fundamentos señalados en nuestro Derecho tradicional y los postulados de nuestra Constitución.

Factor importante al señalar las características generales de esta Ley castellano-manchega es, de acuerdo a una tendencia cada vez más creciente en la ejecución urbanística, el recurso al convenio urbanístico como instrumento de regulación entre la Administración y los particulares, en este caso las empresas que van a llevar a cabo su actuación como agentes. Ello, por supuesto, dejando a salvo por parte de la Administración el interés general y las disposiciones específicas que regulan su actuación. Baste recordar que de ninguna manera la Administración puede convertirse en un sujeto contractual como podríamos inferir de los particulares en la contratación civil que, conforme al artículo 1.255 C.C., pueden establecer las cláusulas que tengan por convenientes. La Administración no puede contratar como un particular, sino que, haciendo quizá un inciso innecesario al lector, debe sujetarse en su comportamiento a las leyes y a los fines que tiene atribuidos. Esto es lo que dispone la Constitución en el artículo 103 cuando señala que “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa (... ) con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.”Es relevante señalar que en el momento de regular los convenios urbanísticos, como señala PAREJO, Castilla-La Mancha cubre el vacío existente en la legislación general estatal (la LRSV no los trata), regulando para el ámbito de la comunidad autónoma y de los municipios a través del Título II, Capítulo II (artículos 11 a 13) y en el parágrafo III del preámbulo, las reglas sobre posibilidad de suscripción de convenios, procedimiento que debe llevarse a cabo, garantías y límites de los acuerdos.

Debe quedar claro también que estos acuerdos entre Administración y particulares de ningún modo podrán calificarse como contratación privada, pues como se establece en el artículo 13, “tendrán a todos los efectos carácter jurídico-administrativo. Una vez perfeccionados, cualquier ciudadano tendrá acceso a ellos en los términos establecidos en la legislación sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas.”Aunque no se trate estrictamente de un contrato, sí debe entenderse, como señala VAQUER CABALLERÍA, que la concertación en el sentido utilizado por la LOTAU “ se opone en el sistema administrativo a acción unilateral y se utiliza para designar las técnicas mediante las cuales la Administración actuante en cada caso abre la determinación del interés general cuya gestión le compete a la participación de los titulares o representantes de otros intereses públicos o privados”.

Se trata más de buscar que los particulares, como interesados en el proceso urbanizador, tengan la oportunidad de poder manifestar sus intereses y de contrastarlos con los de otros particulares, sean propietarios o empresarios y, por supuesto, con la Administración. Y lo mismo cabe entender de ésta respecto a los particulares, para intentar conseguir mediante el intercambio de posiciones, aquello que puede ser más costoso en tiempo de procedimiento y trámites. Cabe, incluso, que puedan aflorar soluciones globalmente satisfactorias que quizá la Administración no se hubiera planteado por sí misma, como sucede con ciertas propuestas de permuta.

Si el convenio es uno de los resultados más notorios, la concertación se extiende a una dimensión más amplia de participación comprensible a través de los artículos 9, 2 C.E. (“facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica...”) y 23, 1 C.E. (“los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos...”). Esto se concreta en el artículo 8 de la LOTAU, en cuyo apartado 1 se dice que “en la gestión y el desarrollo de la actividad de ordenación territorial y urbanística, La Administración actuante deberá fomentar y, en todo caso, asegurar la participación de los ciudadanos y de las entidades por estos constituidas para la defensa de sus intereses, así como velar por sus derechos de información e iniciativa.

La Administración ha de mantenerse en relación con los ciudadanos o administrados en aquello que resulte posible. De ninguna manera será aceptable un comportamiento administrativo basado en ideas dieciochescas que posterguen al ciudadano más allá de lo indispensable en la búsqueda del interés colectivo.

Recientemente, por Ley 1/2003 de 17 de enero de 2003, la LOTAU ha sido objeto de una reforma, no tanto para variar el sentido de la Ley en lo que se refiere a la figura del agente urbanizador, como para lograr, como señala el parágrafo I de la Exposición de Motivos, “destinar parte de ese suelo a viviendas de protección pública para garantizar el mandato constitucional al derecho a una vivienda.” En concreto el nuevo artículo 24, 3 b) establece que, al menos el 50 % de la total edificabilidad residencial materializable quede sujeta al régimen de protección pública .

En esa exposición de motivos se aprovecha el parágrafo I para introducir una crítica favorable al desarrollo del agente urbanizador en sus cuatro años de vigencia, cuando se dice que “ciertamente, los procedimientos de producción de suelo urbanizado puestos en marcha por la Ley 2/1998, de 4 de junio, sobre la base de procesos de gestión concursal (mediante la introducción de la figura del urbanizador) bajo control público, han supuesto la dinamización del desarrollo de los suelos previstos en la planeamiento municipal y, en consecuencia, la disposición de solares edificables de buena calidad”.

También se introducen en la reforma legal “criterios explícitos de sostenibilidad territorial como principios rectores de la misma, tanto en lo que se refiere a la preservación de las características ambientales del suelo rústico, como a la transformación racional del urbanizable y el urbano, con la finalidad de propiciar la mejora de la calidad de vida y asegurar un desarrollo equilibrado y socialmente cohesionado de las ciudades castellano-manchegas”.