5.2.-Propiedad y actividad urbanizadora.

Tras haber tomado como referencia el propio texto legal, conviene que ahondemos un tanto en la caracterización que le viene otorgada por la doctrina, que va a destacar aspectos como el protagonismo del agente en la ejecución o la nota pública que acompaña a toda la actividad de gestión y ejecución urbanística, así como el carácter relegado a que va a quedar sometido el estatuto de la propiedad, respecto a como se hallaba con anterioridad.

ROGER y FERNÁNDEZ MONEDERO destacan como la LRAU hace hincapié en la función pública que representa la actividad urbanística y que se compone de diversas actuaciones, tales como la ordenación urbana (con la definición de sus espacios públicos y productos inmobiliarios concretos), la determinación de las calidades y espacio de las obras de urbanización, la ejecución de tales infraestructuras urbanas ( de uso y dominio públicos: calles, tendidos de abastecimiento y saneamiento, alumbrado...), así como todas las técnicas de reparto de cargas y beneficios que el sistema requiere.

Tal complejidad les lleva a señalar que este proceso de naturaleza pública como es el de “producción de ciudad” va a requerir, sin embargo, la intervención de inversores especializados y promotores inmobiliarios que van a desarrollar su iniciativa bajo el control y decisión pública “sobre la base de la legitimidad que ofrece el planeamiento urbanístico y el mandato establecido por el artículo 47 de la Constitución.”Este nuevo esquema de actuaciones que perfila la Ley valenciana requiere que reparemos inicialmente en diferentes aspectos, que merecerán mayor detalle en parágrafos específicos:

A) Independencia de la actividad urbanizadora respecto a la propiedad del suelo.

Existe independencia entre la actividad urbanizadora y la propiedad del suelo respetando el estatuto de esta en su doble dimensión sustantiva (régimen del suelo según su clase urbanística) y de garantía (valoración, expropiación y responsabilidad), conforme a la terminología de PAREJO y BLANC. Ello lo fundamentan en las distintas características de una y otra: en el caso de la actividad urbanística, estaríamos ante actividades de ordenación y transformación del suelo con el fin de que la comunidad pueda disponer de él con arreglo a los fines sociales que se suponen. Estamos hablando por esto de una función netamente pública, cuya dirección última ha de corresponder a la Administración.

Por el contrario, la propiedad se nos antoja como algo totalmente distinto, basada en una situación estática, determinada por la cosa sobre la que recaiga el derecho. A partir de esto podremos conocer las características de la misma, así como el contenido de la situación jurídica correspondiente, esto es, hasta donde puedan llegar el goce y la disposición del titular dominical.

De esta independencia se deduce una tensión entre la función pública reservada a la Administración, independientemente de que sea ejercida directamente por esta o a través del agente, y lo que se refiere a la propiedad. Sobre esto PAREJO justifica esta dialéctica, argumentando que por los fines públicos de la actividad urbanizadora que exceden las facultades del propietario “su independencia puede y debe ser total, desde el punto de vista de las exigencias derivadas de la planificación de la actividad urbanística en su conjunto.” Pero sin que esto suponga ningún tipo de abuso ya que inmediatamente añade: “Esta independencia se cumple, no obstante, no sólo respetando, tanto las garantías constitucionales de los propietarios afectados, como la libertad de iniciativa económica (empresarial) que les corresponde igualmente en cuanto sujetos de Derecho, sino también (...) reconociendo a dichos propietarios un derecho preferente al desarrollo de la actividad de urbanización sobre los que sólo puedan aducir el título de la libertad de empresa.”En definitiva, sostiene el autor que hay una doble garantía, como es, por un lado, la que se refiere al estatuto de la propiedad con protección incluso constitucional. Por otro, se añadiría la posibilidad de un derecho preferente para los propietarios, de modo que si la situación entendieran que podría resultar favorable para un empresario ajeno, pudieran ellos mismos disponer de un derecho preferente a ejercitar la ganancia. Sin duda, este último es un brillante argumento teórico, aunque en la práctica se haya revelado bastante inoperante a juzgar precisamente por la larga experiencia de la década urbanística valenciana.

No nos parece suficientemente coherente que mientras se aduce que es necesaria la presencia de una actividad empresarial consolidada, capaz de superar la lógica inercia de unos propietarios que ni por profesión ni por vocación se sienten atraídos hacia las tareas de ejecución, se ofrezca como posibilidad la actuación empresarial de los propietarios para protegerse de un posible abuso empresarial por el urbanizador no propietario. Esto en teoría puede parecer factible, pero en la práctica se dificulta bastante si pensamos en el volumen de recursos necesario para ejercitar la ejecución urbanística en polígonos amplios que requieran cuantiosas inversiones en infraestructuras y el resto del proceso transformador de suelo rústico a urbano.

Porque no resulta fácil convertirse en empresario urbanizador, ni en improvisar sobre la marcha tal condición, difícilmente se logrará conjurar una situación de abuso empresarial (debido también en muchos casos a la inexistente competencia entre empresas para hacerse adjudicatarios de un Programa de Actuación Urbanizadora), mediante la transformación de los propietarios, máxime cuando lo usual es que presenten una heterogeneidad de criterios e intereses que dificulte seriamente su convergencia. De esto existe un amplio historial relativo al sistema de compensación, en el cual las dificultades de funcionamiento venían causadas por la casi imposibilidad de acuerdo entre los propietarios.

Pensar que ante una situación de abuso, un pequeño propietario en acción de rebeldía se constituirá en urbanizador no sólo de su parcela sino de toda la parcela de actuación parece inverosímil. Además, esto no ha ocurrido en la práctica, sino lo contrario: la posición predominante de los empresarios investidos como agentes urbanizadores, no ha podido ser contrarrestada con la acción empresarial de los propietarios, sino con un recurso del agente a propuestas de expropiación que ha dañado seriamente la imagen de este sistema, al tiempo que ha generado un notorio descontento social todavía sin respuesta en la normativa valenciana, aunque no dudamos que con repercusiones en las sucesivas normas autonómicas que han ido surgiendo en fechas posteriores a partir de 1998.

B) La atribución al agente urbanizador encargado de ejecutar las infraestructuras urbanas, de una consideración como “delegado público”.

La atribución al agente urbanizador encargado de ejecutar las infraestructuras urbanas, de una consideración como delegado público, le va a permitir disponer de una serie de atribuciones capaces de facilitarle el cumplimiento de sus obligaciones en todo lo referente a plazos, calidades, costes y el resto de compromisos adquiridos para lograr la ejecución. Se trata de un empresario privado en ejercicio de una función pública, lo que justifica las atribuciones conferidas haciendo que no quepa interpretarlas simplemente de privilegio.

Esta función pública se concreta en una actividad empresarial cuya naturaleza , según PAREJO, se desarrolla en el mundo de las actividades y no de los bienes, porque consisten en un hacer organizado y complejo que va a utilizar cosas ya existentes para transformarlas en nuevas y distintas. Así, los terrenos rústicos van a trocarse en suelo urbanizado, lo que implica la existencia de solares y, con posterioridad, de edificaciones construidas sobre aquéllos. Hay una transformación sobre el suelo tan evidente que ni siquiera el concepto sobre el cual se asentaba aquél va a permanecer indiferente a los cambios efectuados.

Llevar a cabo una tarea de transformación del suelo no es, sin embargo, algo que sólo cupiera imaginar para el caso de una intervención del agente. Pensamos que no es una virtud exclusiva de este sistema, sino que también puede alcanzarse de otros modos, bien de iniciativa pública, o bien privada. Lo que diferenciaría a este sistema concesional de otros posibles no es tanto una diferencia en la actividad como en el modo en que pudiera desempeñarse con mayor eficacia y quizá eficiencia, aspectos ambos sobre los que todavía no ha podido lograrse una valoración suficientemente fundamentada por un amplio análisis de datos.

Pese a ello sí ha contado adhesiones referidas a lo que para algunos autores supone una fuerza motriz que va a dinamizar el mercado. En palabras de GONZÁLEZ-BERENGUER “lo que se logra es que un agente (normalmente muy profesional) se haga cargo de la conversión del suelo en suelo urbanizado (previa o simultáneamente), y así se pone inmediatamente en venta listo para edificar.” Esto considerado frente al mercado inerte estatal donde los promotores no quedaban obligados a nada tras urbanizar, puesto que no había un programa que exigiera la edificación, supone en teoría un avance que impediría la especulación del terreno y su acaparamiento. Sin embargo, ya veremos cómo llevado a la práctica el sistema las diferencias no son tan absolutas respecto al añejo Derecho estatal.

C) La propiedad.

Obviamente, en ese equilibrio de facultades entre Administración, agente y propietario, si somos consecuentes con el razonamiento de que la Ley valenciana permite la recuperación de un protagonismo público en la gestión urbanística, y al propio tiempo, afirmamos el papel destacado del agente como empresario sobre el cual va a recaer la tarea función esencial de transformación mediante la ejecución del Programa, deberemos concluir en una restricción del espacio reservado a los propietarios. Sin duda, el crecimiento de los dos primeros elementos ha generado en el tercero – la propiedad – un acotamiento respecto a la situación anterior, aunque sin llegar a rebasar las garantías mínimas establecidas y protegidas constitucionalmente.

Para quienes defienden el desarrollo del agente, no se trata de que haya ningún recorte a los propietarios, sino de que la propiedad se ciña a lo que realmente le es propio. Por esto PAREJO mantiene que la propiedad, al recaer sobre bienes, consistirá en lo que sean éstos en cada momento, permitiendo el uso y disfrute, así como las facultades correspondientes. Más allá, el derecho de los propietarios se desvanecería, porque para este autor la titularidad por sí misma no implicaría una obligación positiva de hacer en relación con la actividad urbanizadora y mucho menos implicaría una obligación para crear una organización productiva, una empresa, capaz de volver solares lo especificado en el planeamiento.

Esto nos llevaría a los argumentos de BAÑO LEÓN, quien tras analizar el crecimiento en importancia de la función pública en la gestión urbanística, así como el impulso a favor de los empresarios particulares no necesariamente propietarios del suelo urbanizable, llega a la conclusión de que éstos no tienen derechos públicos subjetivos ejercitables ante la Administración. Dispondrían, eso sí, de capacidad para defender sus intereses legítimos, algo que la Ley respeta, pero sin que les conceda un campo autónomo que puedan hacer valer ante la Administración.

Tal distinción nos parece un tanto drástica puesto que el derecho de propiedad sobre el terreno urbanizable no deja de existir porque la Administración disponga de la titularidad última para decidir el cómo y el cuando de la actuación. Pese a esto, el propietario dispone de una haz de facultades que forman su dominio y que lo legitiman para su defensa no sólo ante los particulares sino también ante la Administración. El que un propietario no pueda decidir por sí mismo la urbanización de su suelo, por cuanto es una facultad que excede el contenido de su derecho, no puede presuponer de ningún modo que carezca de derechos subjetivos sobre las facultades que mantiene, pese a tratarse de un bien en transformación con diferentes grados de disfrute en función de su clasificación.

Ahora bien, si de lo que se trata es de diferenciar la esfera de elementos que componen su derecho como propietario en el más arraigado sentido civilista, de unas facultades que surgen en relación a la actividad urbanística dirigida por la Administración, ahí sí podría aceptarse la existencia de estos intereses legítimos. Actuaría una serie de facultades derivada de su posición como propietario dentro de la actuación urbanizadora, aunque no formen parte del contenido general de la titularidad dominical.

Este es el haz de intereses legítimos que BAÑO considera se manifestaría a través de diversos aspectos:

• Derecho a obtener el aprovechamiento urbanístico, mejor dicho parte de él, como consecuencia de la transformación del suelo urbanizable. No se trata de un derecho subjetivo ya que no depende el ejercicio del propietario, sino de que sea reconocido por el planeamiento, y posteriormente se desarrolle en la programación, la cual también necesitará aprobación administrativa.

• Otra manifestación de intereses por los propietarios, según BAÑO, sería su derecho a la adjudicación preferente del Programa, cumpliendo los requisitos legales y en relación con otras iniciativas promovidas por empresas sin ningún título dominical. Sin embargo, no podría tomarse en cuenta de modo absoluto, ya que existen excepciones para este interés cuando se asume directamente por la Administración la tarea de ejecutar.

• Habría también un derecho a que, si se lleva a cabo la reparcelación, se adjudique al propietario “si es posible” una parcela en terrenos de su antigua propiedad.

• Señala en último lugar el derecho a obtener compensación por cuotas de urbanización ya satisfechas a la Administración cuando las obras fueran de provecho para una posterior actuación integrada.

Lo que parece seguro es que globalmente el estatus de la propiedad ha debido ceder al resto de sujetos en aras quizá a una más ágil y económica gestión urbanística, o a lo mejor sólo de acuerdo a unas líneas ideológicas capaces de exaltar unas ventajas que luego no se revelan tan espectaculares en la práctica. Si el objetivo último es lograr un abaratamiento del suelo y la vivienda, los datos de los últimos años permiten apreciar que ninguno de los sistemas lo consigue por este único medio; a lo más que se llega es a un encarecimiento menor (también alto) en unas regiones respecto a otras. Incluso, paradigmas de actuación empresarial privada como Estados Unidos se están viendo afectados por subidas especulativas de precios en la vivienda, debido quizá como en España a factores extraurbanísticos, tales como los niveles mínimos en los tipos de interés que registra el mercado hipotecario.

Este difícil equilibrio entre los diferentes sujetos que intervienen en el proceso urbanizador se ha puesto en evidencia con la LRAU en cuanto se alteraba de alguna manera el orden establecido, pero ha continuado vigente a lo largo de la década posterior y es quizá uno de los pocos aspectos fundamentales en los que cualquier norma urbanística ha de entrar para definir su modelo. No se ha logrado un acuerdo unánime sobre los límites de cada uno, pero esto tampoco debería impedir el análisis de otros factores que contribuyen a los objetivos (artículos 45, 46 y 47 de la Constitución) perseguidos por el Urbanismo y que ahora parecen demasiado postergados por dicho equilibrio, así como por los precios finales de suelo y vivienda.