3.4.- Naturaleza jurídica del proceso transformador.

Partiremos definiendo la urbanización, en palabras de SEGURA SANZ, como “la fase de transformación real y física del suelo – rústico en su estado natural o previo -, dotándolo de los servicios necesarios para que pueda servir de adecuado soporte de las edificaciones, usos y actividades sobre él previstas por el plan”. Es decir, como explica el propio autor, se trata de generar un producto industrial, que ha de ser suficiente para la demanda previsible.

Este producto ha de realizarse (por la Administración o por empresas privadas) usando la materia prima suelo rústico no trasformado, con arreglo a las normas y reglas que garanticen un estándar mínimo de calidad, así como su compatibilidad con las redes e infraestructuras existentes.

Si pensamos en el producto final, o sea la edificación, estaríamos en una fase intermedia que puede tener, entre los objetivos de la ordenación del territorio, como destino final la producción de una renta, mediante la producción de vivienda o de otras edificaciones. Incluso, puede llegar a considerarse el proceso urbanizador como una fase, sin otro sentido que el de proporcionar un solar a los edificios que se desean edificar y vender, pero esto es una visión demasiado restringida y mercantilista que no debe dar lugar a ningún tipo de confusiones, puesto que su naturaleza es bien distinta.

PAREJO diferencia la naturaleza por el propio proceso en sí, pero también por las repercusiones jurídicas que se producen al urbanizar o al edificar: en el primer aspecto, la urbanización va a suponer una actividad dirigida a la realización de un conjunto de obras tendentes a materializar con precisión lo previsto en el planeamiento del tejido urbano, al cual vamos a considerar como un bien social, cuya titularidad cabe atribuir a la comunidad.

Esta actividad va a resultar indispensable (al igual que ponía en evidencia Segura) para la generación de una serie de plusvalías que, una vez existentes, serán susceptibles de servir como soporte para posteriores actos de edificación u otros usos urbanísticos.

Por el contrario, lo destacable en el acto de edificación es que va a estar referido a una unidad parcelaria edificable, de tal manera que su alcance físico (la construcción de viviendas u otro tipo de edificios) y demás consecuencias, no va a rebasar los límites de dicha unidad.

Si tratamos las consecuencias jurídicas, podemos diferenciar con igual intensidad, según nos explica PAREJO. Esta distinción se basa en que si la edificación supone posibilidades de actuación inscribibles en el ámbito de intereses del poder dominical, en la urbanización se está ante una actividad independiente de los bienes inmuebles existentes, puesto se trata de producir o renovar ciudad, es decir, de obtener nuevos y distintos inmuebles. En este proceso, los nuevos y viejos inmuebles no han de mostrar necesariamente una correlación total respecto a la organización jurídica previa de la propiedad que mostraba el suelo afectado con anterioridad al proceso urbanizador.

Este proceso de hacer ciudad va a condicionar la naturaleza jurídica de la urbanización, que debe partir de una serie de supuestos fácilmente perceptibles tanto si se realiza el examen en la propia calle, como si se acude a la biblioteca jurídica y se examinan no sólo las obras de los tratadistas, sino las normas más elementales de nuestro ordenamiento.

En el primer sentido, ARIAS GOYTRE destaca cómo la ciudad se basa en la obra de sus gentes, sus trabajos y sus ilusiones. Y esto es así no por una mera digresión conceptual, sino porque muchas zonas urbanas han sido construidas por sus propios habitantes, tanto como por las leyes y el mercado, y porque la vida social urbana es el resultado de la acción cotidiana y conjunta de los ciudadanos.

Tales consideraciones hacen necesarias políticas que permitan mayor proximidad a los ciudadanos por parte de las administraciones. Sería preciso aplicar el principio de subsidiariedad y proximidad de la gestión pública y el de participación o cooperación de la sociedad civil. En conclusión, supondría para este autor “la revalorización de la dimensión local en dos aspectos principales: como ámbito para la aplicación de las políticas integrales (medio ambiente, promoción económica, integración social), y como marco para la concertación entre las Administraciones Públicas y los sectores privados, en especial los ciudadanos.” Es, en definitiva, una propuesta que lleva implícita la naturaleza pública de la urbanización y que aceptándose, puede concretarse en una serie de medidas jurídicas que hagan posible la participación de los particulares en diversos aspectos, tales como la gestión o la financiación. Pero antes de llegar a esos temas será necesario indagar aún más sobre la naturaleza de la urbanización desde posiciones jurídicas.

PAREJO encuentra argumentos para aseverar el carácter público de la obra urbanizadora partiendo del propio texto constitucional, en el artículo 47, donde tras señalar el mandato de “regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación”, se insta a que la acción urbanística de los poderes públicos permita que la comunidad participe en las plusvalías que genere dicha actividad pública.

En consecuencia, nos dice, “esta decisión responde a la adopción de un modelo territorial definido en función de necesidades colectivas y con independencia, en principio, de la organización jurídica de la propiedad de los terrenos afectados; (...) En ella es claramente determinante el interés general, definido en función – en último término – del cuadro pertinente de valores y bienes constitucionales; se cumple, por lo que hace al estatuto de la propiedad, en el plano objetivo de la delimitación del derecho dominical; y por tanto, los intereses privados, incluso los decantados en términos de riqueza ya establecida (incluso dominicalmente) deben ceder ante y acomodarse a la misma (como indica el artículo 128.1 CE) hasta el punto extremo de la expropiación (artículo 33.3 CE). Por ello, ninguna duda ofrece que la decisión en cuestión pertenece a la comunidad y debe formar parte del contenido de una potestad pública”.

Esto le lleva a concluir que la actividad urbanizadora es pública y administrativa, pero de ningún modo privada. Y esta actividad pública lógicamente deberá traducirse en un conjunto de normas públicas, puesto que es lo exigible para unos órganos que habrán de regular el ordenamiento de la ciudad, y como ya se ha visto de interés general.

Las dos notas, el tipo de normas y los órganos que intervienen, sirven a CARRETERO para otorgarle la connotación de público al Derecho que regula la urbanización, pues “los órganos que aplican las normas son administrativos y con potestades exorbitantes de la que podrían usar los particulares, por lo que la relación no es de igualdad, sino de superioridad de la Administración . Existe, además, una función administrativa urbanística encargada de satisfacer los intereses colectivos, especialmente reconocida en la Administración local, que en su mayor parte es un conjunto de servicios públicos urbanísticos...” Existen razones para la intervención pública, para que la construcción de la ciudad se considere como algo de interés general, un interés público que llega más allá de la esfera de lo privado. Estos fundamentos para que la urbanización tenga naturaleza administrativa los enumera GARRIDO FALLA partiendo de cuatro premisas que, aunque no podamos considerar definitivas, desde luego suponen la introducción de unos elementos de reflexión complementarios a los que ya hemos recogido, en especial los de PAREJO ALFONSO.

He aquí las razones de GARRIDO FALLA para considerar la naturaleza administrativa: * La escasez. Explica que al igual que sucede con otros recursos escasos, como el agua, lo limitado en algún recurso natural justifica que se ordene su uso y consumo. Pero el mismo autor reconoce que la falta de suelo no sería siempre por sí solo un argumento para caracterizar con la nota administrativa, algo que se pone en evidencia si pensamos en Australia o en cualquier otro gran país con baja densidad de población. Sin ir más lejos, en España regiones como Castilla-La Mancha son claro exponente de la falacia que puede suponer atribuir al suelo la nota de escasez. Con carácter de generalidad no se hace fácil mantener el concepto de lo escaso.

Aparte, hemos de considerar si lo realmente escaso es el suelo como recurso natural o lo que en realidad falta es un recurso elaborado como el suelo listo para edificar. Si nos detenemos a reflexionar un poco, salvo en unas pocas ciudades limitadas por barreras naturales, como Barcelona o San Sebastián, lo que no abunda es el suelo programado para edificar, en vez del territorio vegetal o terreno susceptible de ser urbanizado. La escasez vendría por los solares y no por el suelo.

* La calidad de vida. Porque la concentración de población puede deteriorar la calidad de vida, lo que justificaría que se dicten medidas para regular tales aglomeraciones, fijando límites para la densidad máxima de las edificaciones, o el volumen por superficie.

* La protección del medio ambiente. Puesto que la ciudad no es un oasis, sino al contrario, va a consumir abundantes recursos de todo tipo en su entorno y puede generar la pérdida de patrimonios culturales, históricos, naturales o de recursos singulares como algunas tierras cultivables de alta calidad o parajes excepcionales por algún motivo.

* La protección del usuario. El suelo urbano es el bien primario para la construcción de la vivienda. Muchas de las medidas que constituyen el régimen jurídico sobre la utilización y al aprovechamiento del suelo están inspiradas por una finalidad de combatir la especulación para proteger al usuario.

Ciertamente, esta enumeración no resulta exhaustiva, pero nos sirve para recordarnos que existe un trasfondo de intereses generales por muchas consideraciones, y que obedece incluso a preceptos constitucionales. Este interés público justifica la regulación pública también de las obras para lograr en el suelo los fines previamente apuntados en las normas. No a otra cosa obedece la urbanización, sino a la ejecución de una decisión pública, y como tal deberemos reafirmarnos en considerarla como obra pública.

Reconocido el carácter público de la actuación urbanizadora, lo que implica la intervención de los poderes públicos en su planificación y desarrollo, hemos de proseguir el estudio hacia los particulares, representados esencialmente por los propietarios de las parcelas en las que va a tener lugar el desarrollo del proceso urbanizador.

Como ha sido recogido repetidamente en estas páginas, por las corrientes de influjo civilista se ha querido ver en la urbanización una mera adaptación del objeto dominado por el propietario, en el que la actividad antes, durante y después del proceso tendría como titulares principales a los dueños de las fincas afectadas. Sin embargo, esto resulta difícilmente explicable cuando se contrasta con ese interés público superior que acabamos de tratar, que además termina condicionando la propiedad por quedar sujeta a otros intereses diferentes a los exclusivos del dominus.