2.3.- La Ley de Saneamiento y Mejora Interior de las Grandes Poblaciones de 1895 y la iniciativa empresarial.

La Ley de 18 de marzo de 1895, de Saneamiento y Mejora interior de las grandes poblaciones, va a tener un ámbito referido a poblaciones de 30.000 habitantes, aunque reglamentariamente cabía que pudiera extenderse a otros núcleos con menos número de habitantes.

Esta norma regulaba la actuación en solares donde se preveía la expropiación de zonas laterales de 20 a 50 metros fundamentalmente destinados a la redefinición de calles avenidas y plazas, con un trazado más acorde a los requisitos que ya se entendían necesarios para una ciudad con desplazamientos más fluidos y con mayores garantías de salubridad El sistema se basaba en la expropiación, único mecanismo que podría poner en marcha el sistema. Sin embargo, el papel de la Administración quedaba reducido a la convocatoria de un proceso para la concesión a una empresa a la que confería el título administrativo necesario para llevar a cabo las expropiaciones. Paradójicamente, los ayuntamientos habían perdido la facultad de llevarlas a cabo directamente, a menos que contasen con autorización especial gubernativa.

La protección a los propietarios quedaba garantizada por los jurados de expropiación, órgano presidido por el alcalde y compuesto por 3 ó 5 propietarios, abogados y arquitectos, cuya actuación estaba prevista para cuando los propietarios entendiesen que la indemnización propuesta no se ajustaba al valor real de sus solares correspondientes.

La existencia de este jurado no presupone una norma restrictiva en cuanto al pago de las indemnizaciones. Al contrario, puesto que extiende el concepto de perjudicados por la vía expropiatoria incluso a no propietarios. Tal es el caso de los arrendatarios de establecimientos mercantiles, para quienes se dispuso una indemnización basada en el 10 por ciento del alquiler abonado en los últimos 10 años y del 5 por ciento de la renta pagada durante el resto de vigencia del contrato.

Llama la atención de esa norma el tratamiento dado a la propiedad expropiable que va a quedar desvinculada del proceso urbanizador y la posterior edificación. Con arreglo a postulados que todavía hoy nos pueden resultar modernos, la propiedad de los solares preexistentes no va a servir de soporte para todo el proyecto, como si fuera la fuente de todos los derechos, tal y como han venido argumentando quienes sostienen las antiguas teorías según las cuales la propiedad constituye el abanico más amplio de facultades al que ha de sujetarse toda actuación administrativa.

Sin embargo, el principal problema para la operatividad del sistema, al igual que sucedió con los ensanches, vino determinado por la financiación, puesto que la única vía posible para la obtención de beneficios por el concesionario era la culminación de todo el proceso urbanizador, que había de concluir en la edificación y posterior venta de las superficies construidas.

He aquí una clara diferencia respecto a modelos posteriores, actualmente vigentes y objeto de amplia polémica, como sucede con el agente urbanizador. La Ley de 1895 atribuye al concesionario la facultad de ejecutar la expropiación, como una más del proceso urbanizador, y le va a permitir la edificación y venta de lo construido en los solares que se le asignen, lo que va a suponer el desarrollo de una actividad empresarial compleja, duradera y llena de incertidumbres. No debemos olvidar que el beneficio llegará con el producto acabado, la construcción vendida.

Como ha señalado BASSOLS “ la concesión administrativa, basada en la expropiación y no en el convenio o pacto entre los afectados, es un sistema excesivamente radical, y las dificultades de la financiación, vinculadas a la previa edificación para obtener los beneficios fiscales, convertían la operación en muy arriesgada y dilatada en el tiempo, al propio tiempo que hubiera exigido una Administración fiscal muy ágil...” No cabe igualar este modelo de concesionario con el ahora imperante del agente urbanizador, ya que en éste el riesgo económico es distinto por cuanto la concesión va ligada a un programa y a unos plazos que aseguran en mayor grado el cumplimiento de los objetivos propuestos, no ya la edificación vendida, sino la conclusión de la urbanización.

Por otro lado, el agente urbanizador, que debió prever sus costes al realizar el proyecto, va a contar con la posibilidad de obtener una retribución bien dineraria, bien en una parte de los solares sobre los que va a recaer el proceso urbanizador. Hay, en definitiva, un aseguramiento de cobro garantizado por la Administración, que sólo va a estar condicionado por la mera actuación del agente, aunque sobre esta cuestión se profundizará más en el capítulo correspondiente.

Una vez analizado el modelo de iniciativa empresarial surgido en la segunda mitad del siglo XIX, habrá que esperar hasta bien avanzado el XX para encontrar un modelo con base en otra ley de hondo calado, como sería la Ley de 12 de mayo de 1956, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.