2.8.- La reforma de 1975: posibilidades para el empresario privado no propietario.

El desarrollo económico de los años sesenta desató una serie de expectativas sobre el crecimiento de las ciudades y la urbanización de nuevas zonas, que sugerían actuaciones mucho más ambiciosas y eficientes que lo llevado hasta la fecha. Las prospectivas para décadas futuras presentaban áreas metropolitanas de amplio tamaño y que luego casi nunca se han hecho realidad. A título de ejemplo, el arquitecto PERPIÑÁ preveía en un horizonte de treinta años, hasta el 2000, una población de 6 millones de personas en la zonas metropolitanas de Madrid y Barcelona, de 2,5 millones en la vasca; 1,5 en Valencia, 1,5 en Sevilla, 800.000 en Alicante, 500.000 en Córdoba... en fin cifras muy elevadas y desde luego con enormes requerimientos de urbanización de cara a ese plazo.

MARTÍN BLANCO en el mismo horizonte preveía que la población urbana en municipios mayores de 10.000 habitantes iba a duplicarse y que si en 1960 era de 18 millones, para el 2000 sería de 36 millones, o lo que es igual había 18 millones de personas que iban a ir del mundo rural a las ciudades. En sus previsiones, esto suponía unas necesidades de entre 150.000 a 170.000 hectáreas de nueva urbanización, cuando en 1969 la España urbanizada apenas abarcaba 70.000 hectáreas. De ahí que la conclusión fuera así: “Hasta el año 2000, es decir, en un periodo de treinta a treinta y cinco años, es necesario urbanizar el doble de lo urbanizado a través de los tiempos y edificar otro tanto de lo edificado en España a lo largo de los siglos”.

Estas estimaciones influyeron en los redactores de la Ley de 2 de mayo de 1975, pues en el párrafo I de su exposición de motivos se argumenta sobre la “necesidad de preparar en forma anticipada y racional un asentamiento, social y económicamente adecuado, para las grandes masas de población que en los próximos años van a incrementar los núcleos urbanos –del orden de veintidós millones de habitantes en España sólo de aquí a fin de siglo...” Pero no solamente se basaba en esto la necesidad de la reforma, sino que en el párrafo II de la citada exposición de motivos se hace una recapitulación autocrítica que parte de un estado caracterizado por la “densificación congestiva de los cascos centrales de las ciudades, el desorden de la periferia, la indisciplina urbanística y los precios crecientes”. Estos factores negativos son atribuidos a una serie de circunstancias, como la poca incidencia de la planificación económica en la planificación física, la concepción del plan como documento estático y cerrado, la indisciplina urbanística, la inadecuación de las estructuras administrativas y de los mecanismos de coordinación entre las distintas Administraciones. Finalmente, se alude a condicionantes en la oferta de suelo y su precio excesivo, debido a la escasez de suelo urbanizado, entre otras razones, por falta de coordinación en la ejecución de inversiones públicas y privadas, por la inoperancia de los patrimonios públicos del suelo y por un régimen jurídico que favorece la retención por los propietarios.

Pese a la evolución en sentido continuista que se da a esta norma, pueden distinguirse algunas novedades con repercusión directa sobre el empresario, como sucede con los programas de actuación urbanística. Pero aparte de esto, va a permanecer en lo sustancial el régimen que le brindaba oportunidades muy limitadas para su actuación.

Van a mantenerse, salvo en cesión de viales, los sistemas de actuación, aunque ahora ya va a quedar explícito que es el de compensación el preferente, mientras quedan cooperación y expropiación más postergados. Se manifiesta el objetivo de primar la iniciativa de los propietarios interesados – en coherencia con la normativa anterior- eso sí tratando de conciliar estos intereses con los del mercado, pese a las distorsiones que hemos señalado.

Para intentar corregir esto se aboga por la acción administrativa, conforme a lo que se señala en el párrafo VI de la citada Exposición de Motivos: “... se cuenta con una acción inductora de la Administración, que en su punto de partida puede consistir simplemente en una llamada a la actividad de los propietarios privados para completar o dirigir el desarrollo espontáneo, pero que puede terminar, en defecto de una respuesta satisfactoria, en la asunción por la Administración de acciones supletorias o puntuales que, previa expropiación de los terrenos, ejecuten los entes públicos directamente o por medio de concesionarios”.

Existe, pues, un criterio general basado en la preferencia por actuaciones llevadas a cabo mediante la intervención de los propietarios en la ejecución de los planes urbanísticos. Esta preferencia lleva aparejada la existencia de un sistema de actuación preferente, como es el de compensación, sin que ello suponga la entrega absoluta a los propietarios de una capacidad para ejecutar o no si se dan serias discrepancias entre ellos. Existen unas consideraciones sociales a las que deben atenerse y que incluso se han incrementado.

Así, los propietarios deberán hacer frente a cesiones obligatorias de terreno más amplias hacia la Administración. Aparte, la Administración va a recibir el 10 por ciento del aprovechamiento medio del sector, como medio de participación de la sociedad en el apreciable incremento de plusvalías que se genera con la puesta en práctica del proceso urbanizador.

Si lo señalado en párrafos anteriores no se lleva a cabo, entonces cabe la puesta en marcha de medidas de distinta índole por parte de la Administración. La más drástica de todas es la que implica la expropiación de los terrenos en el sector o sectores cuyos propietarios hayan mostrado su incapacidad para ejecutar la urbanización. En este caso, se abre una puerta a la intervención de las empresas privadas, puesto que es posible que la Administración obre directamente o bien cabe que se gestione de modo indirecto, mediante empresas privadas que han accedido a la condición de concesionarios a través de un concurso.

Hasta ahora lo descrito es una mera prolongación, con ligeros retoques, de lo ya previsto en la Ley de 1956. Sin embargo, donde realmente se innova a favor de la empresa privada no propietaria de suelo es en la actuación sobre suelo urbanizable no programado que va a desarrollarse a través de un procedimiento novedoso en nuestra legislación: se trata de los Programas de Actuación Urbanística (P.A.U.).

Al cabo del tiempo, los P.A.U. serán el instrumento mediante los cuales se desarrolle la figura del agente urbanizador. Pero, para eso hará falta una evolución en la que el concesionario ganará al convertirse en alternativa predeterminada, terminará por disponer de más prerrogativas frente a los propietarios, mayor autonomía en su actuación y una apreciable garantía en lo que respecta a la remuneración de su actividad, que va a estar determinada por las aportaciones de los propietarios.

La Ley de 1975 va a recoger dos variantes, con diferentes alternativas, en lo que al P.A.U. se refiere: cabrá que surja por iniciativa pública, lo que supone su autoría del proyecto, o existirá la posibilidad de que se proponga un programa por iniciativa privada. En este caso existe una notable diferencia respecto al modelo de agente urbanizador actual, por cuanto en éste basta con que se postule una empresa privada, mientras que en el modelo de 1975 era necesaria la previa convocatoria por parte de la Administración.

Respecto a la primera variante, cuando el P.A.U. era promovido y redactado por la Administración, la ulterior ejecución podía realizarse a través de los sistemas recogidos con carácter general en la norma, o sea, compensación, cooperación o expropiación. Y si se optaba por esta última, como venía sucediendo anteriormente, cabía la ejecución de modo directo, o indirecto mediante la figura del concesionario beneficiario de la expropiación.

En el caso de P.A.U. de iniciativa privada, en primer lugar, la Administración convocaba un concurso para seleccionar el adjudicatario que debería formularlo, sin que tengan preferencia los propietarios para hacerse con la concesión. Redactado y aprobado el P.A.U. la empresa privada que lo había llevado a cabo podía ejecutarlo, bien mediante el sistema de expropiación en calidad de beneficiario o, si se había previsto, por el sistema de compensación, cuando los promotores reunieran además la condición de propietarios de la menos el sesenta por ciento del suelo afectado por la ejecución del P.A.U.

Cabía, finalmente que los promotores privados no tuvieran que concurrir a un concurso iniciado por la Administración y que fueran directamente adjudicatarios de la formulación del P.A.U. Esto era así cuando su iniciativa se refería a la urbanización de terrenos destinados a instalaciones de actividades productivas relevantes o de especial importancia económica y social, y para la formación de polígonos industriales , siempre que así lo acordase el Consejo de Ministros (o el órgano superior de la comunidad autónoma, una vez establecido el desarrollo autonómico tras la Constitución de 1978)..

La fórmula de la concesión de los P.A.U. ha suscitado diversos tipos de comentarios entre la doctrina. Así, CORCHERO PÉREZ ve en las posibilidades que ofrecían los artículos 146 L.S.´76 y 213 y ss. del R.G.U., en desarrollo de un urbanismo concertado (con adjudicatarios en la terminología del artículo 146), antecedentes claros de lo que luego se iría reelaborando como figura del agente urbanizador. No obstante, repara en dos importantes diferencias respecto a esta figura: la primera en que aquel texto legal no pretendía la ejecución por particulares no propietarios; la segunda, que la ejecución de los P.A.U. debía llevarse a cabo necesariamente a través de los sistemas de compensación, cooperación y el de expropiación.

PARADA muestra su reticencia ante unos procedimientos de adjudicación que considera menos transparentes que otros modelos de antaño. Para él, lo deseable hubiera sido un procedimiento de concesión mediante subasta, y no por concurso como sucede en esta norma. También destaca la posibilidad, ya vista, de ser designado directamente, sin ni siquiera concurso, cuando se trate de terrenos o instalaciones de especial interés .

Otro autor que se pronuncia sobre los problemas del concurso para los empresarios que promueven Programas de Actuación Urbanística es PERALES MADUEÑO, basándose justamente en el argumento contrario que PARADA, esto es, en los inconvenientes de suscitar la competencia en la adjudicación, cuando en algunos casos sería más ventajosa la adjudicación directa. Para ello se apoya en lo que sigue: ” muchos P.A.U. realmente promovidos por la iniciativa privada se han presentado como de iniciativa pública, por acuerdo del promotor con el Ayuntamiento, para evitar la necesidad de convocar el concurso, carente de justificación suficiente cuando se presenta una sola iniciativa; especialmente cuando se trata de promociones turísticas en las que tan importante ha sido la inversión de capital extranjero, con un alto grado de incompatibilidad con la aleatoriedad e inseguridad de los concursos”.

Como juristas, tal afirmación de PERALES pensamos que debe ser cuestionada, por cuanto supone que la Administración debe poder negociar directamente con un particular, casi en secreto, sin dar cabida a otras opciones que pueden surgir con posterioridad, también en la ejecución. Ninguno de los modelos que recoge nuestro ordenamiento – tampoco el de agente urbanizador – se plantea conceder íntegramente elaboración y ejecución del P.A.U. a una empresa sin abrir un procedimiento de concurrencia con otras empresas y proyectos. Y cabe incluso que pueda adjudicarse a una empresa el proyecto y a otra la ejecución.

Es cierto que la inversión privada puede buscar seguridad y que, de hecho, ésta se constituye como uno de sus elementos de consideración más preciados, pero esta visión tendente a facilitar el lucro privado no debe quedar oscurecida por el deber que tiene la Administración para asegurar los intereses colectivos, entre los cuales destaca el que las concesiones se otorguen a la oferta globalmente más beneficiosa, de acuerdo a los parámetros que hayan podido establecerse en la convocatoria que deba regular la concurrencia.